公共教育是公共資源的重要組成部分。公共教育績效審計是指依據有關法規標準，運用審計程序和方法，對政府制定教育政策的評估，對教育公共管理活動的各個績效要素的經濟性、效率性和效果性進行監督、評價和鑒定，提出改進建議，促進保障的一種獨立監督活動。平衡計分卡(簡稱BSC)是一種著眼于組織發展戰略-有效性的管理理念和系統管理方法。傳統的企業績效衡量主要采用財務方面的指標，而平衡計分卡則強調從財務和非財務的角度綜合評估績效。其核心思想就是通過財務、客戶、內部流程、學習與成長四個方面的指標以及指標之間相互驅動的因果關系體現組織的戰略實施和戰略修正過程，并且通過這四個方面的指標實現與戰略目標密切相關的績效管理。平衡計分卡除了適用一般營利機構外，也適合非營利組織及公共部門。平衡計分卡注重各方面的平衡，將戰略清晰地顯現出來，并轉化為實際行動，籍此可協助公共部門通過績效動因的設計與引導，真正將目標達成、愿景實現。本文借鑒平衡計分卡的原理，基于公共教育績效審計內涵和教育支出過程特性來構建多層次結構指標體系。
一、基于BSC的公共教育績效審計指標體系構建原則
在構建基于平衡計分卡的公共教育支出績效審計指標體系的過程中，有兩點必須關注：一是公共教育績效審計的基本原則；二是公共教育績效審計的一般過程。公共教育績效審計基本原則規定了公共教育績效審計的內容和目標，是指標體系構建的原則和依據；公共教育績效審計的一般過程從根本上體現了公共教育活動的內在規律和運作機理，為績效審計指標按一定的原則進行架構和歸類提供了依據。
(一)基于績效審計的基本原則
績效審計的基本原則――“3E”原則，即效益性、效率性、經濟性。公共教育活動的整體績效可由公共教育的內部過程績效和外部結果績效來概括，其綜合反映了公共教育活動在效益性、效率性和經濟性三方面的績效內涵，從而可以全面地對公共教育進行績效審計。
首先，公共教育的效益性是指社會公眾通過教育活動得到有益的結果，一般表現為教育對經濟、社會發展的促進和影響，而這種有益的結果一般體現為教育的外部經濟和社會效益。因此，公共教育活動的效益，可以定義為公共教育活動的外部結果績效。
其次，公共教育的效率性，體現為一種教育活動的生產效率，是為了最優地實現教育的外部結果績效，而必須在教育內部實現的效率，表現為對教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。由于這些效率基本都在教育系統的內部，因此可以定義為公共教育支出的內部過程績效。
其三，公共教育的經濟性，將內部過程績效和外部結果績效綜合起來考察，即以最經濟的過程方式來實現既定的結果就表現為一種節約。這種節約是廣義上的投入與產出之間的比較而得出的，在外部結果績效(效益)一定的情況下，內部過程績效(效率)越高，則說明越節約。
同時，公共教育部門作為典型的公共組織，行使公共權力，消耗公共資源，代表公共利益，必須傾聽公眾對公共教育管理所提出的要求。因此，根據公共教育資源的特性，可增加公平性，即公眾獲得同樣的幫助。將“3E”原則發展為“4E”原則，并依據體現為“4E”原則的績效內涵來進行內外部績效第一層次的結構劃分。
(二)基于績效審計的一般過程績效審計過程體系一般包含投入、過程、產出、結果和影響五項內容，這是從一個公共資源使用及發揮作用的過程角度對績效內容進行的劃分。公共教育活動的實踐，也基本具有上述過程的內容和環節。從過程論的角度看，公共教育資金的流向也是按照從財政部門投入到教育系統，在教育系統內部被使用、消耗，并生產出經濟社會所需要的產品，最終對經濟和社會產生各種結果及影響這樣一個過程來運作和發揮作用的，這一過程中各環節所包含的經濟變量及其之間的關系的總和反映了公共教育活動所實現的績效的大小。
因此，可以構建出基于兩個原則的公共教育支出績效考評指標體系思路。即一個是基于績效審計“4E”原則的第一層次內外部績效的分解，另一個是第二層次的基于過程視角的投入、過程、產出和效果的分解。在此基礎之上，可以進一步系統地構建基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標體系。
二、基于BSC的公共教育績效審計指標體系構建
基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標體系可設置為四個層面，即公眾服務、財務、內部流程、學習與成長，并在各個層面內部按照績效審計的基本原則和一般過程多層次從上到下分解績效指標。
(一)公眾服務層面
公共教育部門在履行自身職責的過程中，必須清醒認識服務對象即客戶到底是誰，充分考慮其滿意程度。在市場經濟條件下，根據社會的發展要求和社會公眾的需要，提供優質的公共教育產品和公共教育服務已成為公共教育部門最重要的職能。由此可見，公共教育部門的客戶即為社會公眾，基于公共教育績效審計的平衡計分卡“客戶”層面可以表述為“公眾服務”層面。
與企業不同，雖然公共教育資源在配給過程中也有效率要求，但公共教育部門以向公眾提供公益服務為宗旨，公共教育部門工作的最終目標是公眾價值最大化，其中公共教育資源的公平性要求最為突出。因而公共教育績效審計中公眾層面最重要，所占的權重也最大，應把集中體現為大眾服務的公眾維度而不是財務維度置于平衡計分卡的最上端。
社會公眾對于公共教育資源的需要體現為公共教育的產出績效。公共教育產出是指教育活動的直接產出，產出績效指標是用來度量公共教育投入所帶來的成果大小和社會公眾受益大小，以及投入產出之間效率高低的指標體系。產出績效可以從多個側面來進行評價和描述。首先，這種績效是教育活動追求的直接目標，反映在產出的絕對水平上，體現為特定時期教育活動所取得的成果及對社會公眾的貢獻。其次，反映在產出的效率和效益水平上，體現為特定投入的教育成果的大小。最后，還需考慮教育產出的質量和社會公眾的受益問題，沒有質量的保證，產出的結果和效率也就沒有了任何意義。因此基于社會公眾層面的績效可以進一步分解為結果、效率和質量指標三個角度(見表1)。
(二)財務層面
財務效益是企業生存和發展的基礎，財務目標集中體現了企業的最終目標，收入與支出是企業應用平衡計分卡的核心指標。而公共教育是政府投資，滿足社會公眾需要的公共項目，不像企業那樣以盈利作為最終目的。公共教育績效審計平衡計分卡模型中財務層面的目標是：“如何在滿足預算約束條件下為社會公眾創造價值?”公共組織績效評估引入成本―效益機制將全方位改革政府支出體制，更加關注財政支出范圍、效率，更加關心支出項目的可行性、效益性，有助于改變過去公共支出不計成本、不注重社會效益的做法，實現資源的優化配置。綜合效率 與經濟性，財務層面可以分解出以下相關的績效指標(見表2)：
(三)內部流程層面為了符合組織營運的目的和顧客期望，必須有完整的內部管理程序。公共教育的內部流程是指公共教育管理的權力和技術運作路線以及前后相繼的程序。基于內部流程層面的績效指標主要審計公共教育的實行過程。該指標度量公共教育資金在教育系統內部的使用效率、分配結構和管理效率。它反映了公共教育資金在教育系統內部被用在了何處，所發揮的效力，還可以有效地解釋公共教育內部績效的高低。過程性指標的高低直接決定了在投入總量不變的情況下，教育產出和外部績效的高低。尤其在現實中，僅僅寄希望于教育投入的不斷增長來獲得教育的內外部績效，對于我國這樣一個人口眾多的發展中國家是不現實的。因此，如何更好地了解和解釋教育的內部生產情況，通過改善資源的配置和使用效率提高教育生產的過程效率，最終不斷提高教育帶來的社會效益是目前較為現實的選擇。由于過程性指標反映的是整個教育系統內部的資金使用、管理和配置效率狀況，過程性指標必然涵蓋了很多指標內容。為了便于分析，可將這些指標分為使用效率指標、配置結構指標和支出管理效率指標三類(見表3)。
(四)學習與成長層面社會公眾、財務和內部流程三個層面的目標確立了組織必須在哪些地方表現卓越，才能得到期望的績效，而學習與成長是為前面三個方面提供基礎，促使其獲得卓越的成果。由于公共教育資源中最重要的人力資源是教師，公共教育績效審計中要對學校教師的專業經驗以及學習成長能力予以特別的關注。因此可將學習與成長角度的目標定位為以下兩個方面，具體指標設計見表4：
基于平衡計分卡的公共教育績效審計指標體系框架中四個層面的關系、性質及其在整個體系中的地位是不同的。公眾是指標體系的核心；成本是財務性質的指標，是衡量公共教育資金使用效率、公共教育活動績效水平最基本的指標。這兩類指標都屬于外部指標，它們應與公共教育部門使命與發展戰略這一中心連在一起。公共教育管理內部流程是從組織管理內部運行的角度來評估公共教育績效，屬內部指標。學習與成長指標是從組織自身學習、變革與發展等潛在的因素出發，預測公共教育績效水平的一種發展指標。該指標體系構建了一個客觀的、可量化的公共教育績效審計的指標衡量體系，可作為公共教育部門審計遠景規劃與績效評價的參考。
