【摘要】隨著社會主義市場經濟體制、投融資體制改革的深入和政府投資規模的擴大,基本建設和基建財務管理工作仍存在著財政監管乏力、建設單位財務管理基礎工作薄弱、建設項目“三超”現象等普遍問題,需要進一步強化基本建設財務監督管理,提高基本建設投資效益。
為了適應社會主義市場經濟體制和投融資體制改革的需要,規范基本建設投資行為,切實履行財政職能,加強基本建設財務管理和監督,強化財政支出預算管理,提高投資效益,財政部相繼出臺了《基本建設財務管理規定》、《財政投資評審管理暫行規定》、《建設工程價款結算暫行辦法》等一系列法律法規和有關規定,各級財政部門圍繞如何發揮財政財務管理職能進行了積極的探索,取得了明顯成效。由于基本建設工作專業性強、涉及面廣,財務制度比較獨立,管理難度大,在具體的實施中仍存在著體制不順、制度落實不到位、監管力度不夠、資金浪費等問題,需要進一步研究和解決。為此,筆者就基本建設財政財務管理有關問題談談自己粗淺的看法。
一、加強基本建設財務管理的必要性
(一)加強基本建設財務管理是進一步強化財政監督的需要
基本建設財務管理制度明確了財政在基本建設管理中的主要職責,一是貫徹執行國家法律法規,制定基本建設資金管理辦法;二是組織調度財政性基本建設資金,編審、確定下達政府投資基本建設預算;三是在建設過程中參與基本建設資金的撥付、使用和管理,對政府投資的安全性、有效性進行監管;四是對基本建設項目完工進行竣工結算審批和效益評價。隨著我國經濟體制改革的不斷深入,財政監督職能不斷轉換和強化,管理監督職能逐步擴張滲透到各個經濟領域、涉及到方方面面,既有預算內的,也有預算外的,既有國營的,也有集體的。但由于多種原因,財政的職能在基本建設領域沒有充分發揮,基建財政財務管理監督相對滯后,投資效益不盡人意,進一步強化基本建設財務管理不僅是充分發揮財政職能的需要,更是規范建筑市場管理的需要。
(二)加強基本建設財務管理是進一步提高投資效益的需要
以最少的投入獲得最大的經濟效益、社會效益、生態效益,是我國基本建設投資追求的最終目標。由于我國正處在社會主義初級階段,受生產力水平的局限,在基本建設方面不同程度地存在著超投資、超概算、超標準的“三超”現象,有的甚至出現“豆腐渣”工程、“半拉子”工程,勞民傷財。財政部門加強對基本建設財務管理監督,對于推動經濟建設,提高基建投資效益有著極其重大的意義。
(三)是進一步加強廉政建設的需要
近幾年來,在我國基本建設領域里存在著不正當競爭、貪污受賄現象較為嚴重。為此,加大財政對基本建設財務監督管理力度,能夠提高建設單位財務管理透明度,促進基本建設健康發展,能夠有效地解決基本建設中的不正當競爭,防止違法違紀、貪污受賄行為,抑制損失浪費現象的滋生和漫延。
二、從目前現狀看,基本建設和基建財務管理方面仍存在以下問題
(一)政府職能轉變不到位,傳統體制對基本建設財務管理仍然影響較大
目前,相當一部分單位從建設項目勘察、設計到施工,由業主全過程實施管理,尤其政府投資項目,建設單位自己管理的居多。在這種模式下,投資、建設、管理混為一體,行政權力直接介入工程項目的實施,很難形成有效的財務管理和監督機制,既不利于資金的安全使用,又使工程質量得不到保證。
(二)建設項目超投資、超概算、超標準現象普遍,浪費嚴重
基本建設投資概算有很大的隨意性,投資效益不準確、不真實,財政資金損失浪費嚴重。一是建設單位從部門利益出發,通過不同渠道爭取項目和資金,不重視項目前期基礎工作,千方百計擴大投資規模,提高項目檔次,造成資金浪費。二是由于基本建設投資風險約束機制還不健全,一些部門和單位責任心不強,工作中有章不循,盲目決策,導致項目投資效益低下。三是“重投入、輕產出”、“重資金、輕資產”。項目完成后竣工決算手續滯后,轉固定資產手續辦不了,使政府投資形成的國有資產擱置,資產管理、維護也跟不上,直接造成國有資產損失。
(三)缺乏專業人才,建設單位財務管理基礎工作薄弱
少數建設單位忽視單位財務管理,注重爭項目、爭建設、爭速度,不抓內部財務管理,不抓財經制度貫徹執行,基建單位財務管理制度不健全、不完善,監督約束機制失控。大部分單位沒有專職基建財務人員,建設項目開始后,單位通常臨時組建一個基建班子,管理人員和臨時財務人員往往對基本建設程序和相關法律法規不了解,缺乏工程技術、工程建設的專業知識和財務管理經驗,難以做到建設資金使用管理的科學化和財務管理的規范化。項目剛剛建成,基建班子及管理人員隨之被解散或者轉入生產管理,基建管理和財務管理經驗難以積累,會計信息資料不能有效保全。
(四)財政財務監管乏力
由于管理體制等方面的原因,財政財務管理職能并沒有真正到位。一是部門預算與基本建設銜接不到位,基本建設預算編制不夠細化。二是政府采購在工程領域推進遲緩,部分基建項目招投標流于形式。三是財政對基建項目的參與深度不夠,包括概預算設計、實施過程監控、項目效益評價等。
三、強化基本建設財政財務監督管理,提高基本建設投資效益的思路
(一)各級地方政府要規范建筑市場管理
一是地方政府要出臺政策,將所有建設項目、建設單位的財務管理都要納入同級財政管理,接受同級財政監督,為財政做好基建財務管理工作創造一個良好的外部環境。二是財政部門要加強與相關基本建設管理部門之間的協作,包括計委、審計、監察、建委、規劃局等部門,轉變舊體制下的基建管理意識和工作程序,理順關系,明確管理職責和分工,及時溝通信息,形成整體合力,建立起權責分明、相互制約、科學規范的基本建設項目管理體制和運行機制。三是建立基本建設財政財務管理公開制度。對工程的概算,工程招標,工程決算等情況要向社會公開,接受社會的監督。
(二)完善基本建設財務管理制度
一是各級財政部門要根據財政部已經出臺的制度規定,配合有關部門,結合本地實際,建立和完善基本建設支出預算編制制度,投資項目概、預、決算審查和財務報表審核制度,投資效益分析報告制度。二是加強基本建設資金管理。不管是預算內投資的,還是自籌資金投資的,其資金都應進入財政基本建設資金管理“籠子”,接受同級財政部門的監督,否則,財政部門不得辦理有關手續,計委等部門不得批準投資項目計劃。
(三)嚴格預算管理,強化約束機制
基本建設預算是部門預算的重要組成部分,各部門在編制年度預算時,將本部門的基本建設預算一并納入部門預算,既有利于統籌安排資金,提高建設資金使用效益,又能提高資金分配透明度,嚴格財政支出管理,防止擠占、挪用建設資金的行為。財政部門要從基建支出和財務管理入手,積極參與基建項目決策、組織、實施、監督、控制、分析、總結等全過程。一是要把好項目建設的立項關,財政部門必須參與建設項目技術的經濟可行性分析和論證,確保立項準確性、科學性、項目建設的先進性、經濟上的可行性、規模上的適度性、經濟與環境生態上的同步性,防止重復建設、“半拉子”工程和“釣魚”工程。二是要強化財政投資評審制度,逐步形成有效的政府投資約束機制,財政部門要組織力量或委托社會中介機構對建設項目概算、預算、價款結算和決算的單項審查以及項目全過程的審查,建設工程預算未經財政部門及其委托中介機構審查的,財政部門應停止撥款,不辦理有關手續,并限期糾正。三是要把好正在實施項目建設關,進行定期或不定期的檢查,監督項目是否按撥款進度進行施工,是否按施工圖方案施工,是否有偷工減料,是否使用假冒偽劣建筑材料等。對重點項目和財政投資的項目要派出專人進行負責管理,要建立一戶一卡檔案和臺賬管理,確保項目建設質量和項目建設速度。四是要把好建設項目竣工決算關,建設工程項目完工后,財政部門要會同中介機構、建設單位,以設計概算和工程預算為依據,認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產情況,審查建設成本、費用開支,結余資金等,全面分析投資效果,并會同國有資產管理等部門,做好交付使用國有資產部分的審查。建設單位接到財政、審計等有關部門審查批復的意見后,建設項目方可投入使用。
(四)推行政府投資建設工程政府采購制度
實施建設工程政府采購,是落實國務院“標本兼治,重在治本”要求的具體措施,是加強建設項目管理和財務管理的治本之策。工程建設項目實施政府采購,由政府委托有建設、管理能力的機構管理和建設。項目實行投資、建設、管理和使用四者分離,形成有效的監督機制,達到提高政府投資效益和工程質量的目的。
(五)落實基本建設管理程序
基本建設項目的時間跨度大都比較長,無論從技術上還是組織管理來看,都非常復雜,任何環節出現差錯,勢必影響全局,造成不可彌補的損失。基本建設必須嚴格按照規定的程序進行,資金在使用上要嚴格按照“先存后批,先批后用”的原則,具體撥款時,一是要按照基本建設進度撥款,二是要按照基本建設支出計劃撥款,三是要按照基本建設管理程序撥款,四是要按照各種來源渠道的資金同比例到位的原則撥款。
作者：段保明
