自從20世紀70年代我國實行了計劃生育政策以來，在一定程度上，人口質量得到提高、人口數量得以控制。而在改革開放經濟與社會發展的同方向作用的推動下，我國的人口在較短時間內完成了轉變過程， “高出生率、高死亡率和高自然增長率”向“低出生率、低死亡率和低自然增長率”的人口再生產類型轉變。伴隨著這種變化，人口年齡結構也產生了巨大變化，老年人口比例提高迅速。按傳統定義，一個地區65歲及以上人口占總人口比重超過7%，即被視為進入老齡化社會。對照2010年開展的第六次全國人口普查結果，目前我國60歲及以上人口占全國總人口的13.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91個百分點。毫無疑問，中國不但已進入老齡化社會，而且老齡化的進程還在逐步加快，老年人口規模極為龐大。從另一方面看，面對老齡化人口的壓力，我國相應的養老保險狀況卻令人憂慮，養老保險的制度建設亟待加強和完善。要不斷完善制度建設，在統帳結合的基礎上，擴大養老保險社會統籌覆蓋面，完善自由職業者、非正規就業人員、自雇人員以及農民工的養老保險制度，加速推行機關和事業單位的養老保險制度，建立多層次養老保險制度，仍然任重道遠。
一、我國現行養老保險制度基本概況
從時間沿革上看，我國養老保險制度的建立和改革大致經歷了四個階段：①養老保險制度的創建階段。1951年頒布再經1953年修改后實施的《中華人民共和國勞動保險條例》，對企業職工因遇疾病、負傷、殘疾、年老、死亡和生育等事項進行了相關規定，即可按一定條件和標準享受相應的待遇。②養老保險制度遭受嚴重破壞階段。1966至1976十年內亂期間，與社會經濟文化事業一樣，中國保險事業遭受到嚴重的挫折和損失。③養老保險制度的恢復、調整階段。文革結束后，社會主義建設進入新的歷史發展階段，社會保險制度的變革也進入了漸進式的恢復和調整時期。④養老保險制度的創新、改革階段。隨著各項事業的蓬勃發展，傳統的養老保險模式落后陳舊，已經難以適應經濟體制改革的步伐，養老保險制度的創新改革不可回避。總體而言，建國以來特別是進入改革開放和市場經濟建設時期以來，經過反復實踐和養老保險制度的選擇，以“傳統型養老保險制”為主的綜合養老保險制度在我國初步確立。
（一）基本組成
我國現行的養老保險制度，由基本養老保險計劃、企業年金計劃和個人儲蓄型保險計劃這樣三個不同層次的養老保險組成，以此為基礎，初步構建了我國現代養老保險體系的制度框架。
1、基本養老保險。這是在養老保險體系中占據主要地位的保險制度。對現行養老制度著手進行完善和改革，始于2005年。為適應人口老齡化、城市化與就業方式多樣化的形勢發展，國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定，“為與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11％調整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。
2、企業年金計劃。這是由政府進行政策鼓勵，按照企業自愿的原則建立，企業或企業和職工個人共同繳費，為企業職工建立個人賬戶，并通過商業機構運營的一項計劃。繳費和投資收益率決定其給付水平。2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》的出臺，搭建了企業年金發展的制度平臺，對處于這一層次的養老保險計劃產生了重要影響。
3、個人儲蓄型保險計劃。這是由勞動者個人實現的，其途徑是通過購買商業保險公司的養老保險產品等。個人儲蓄養老保險計劃同樣遵循自愿原則。就目前而言，商業養老保險在我國的發展仍處于起步階段，其作用仍屬于附屬地位，運作水平不高。在我國現行養老保險體系中，商業保險的地位和作用遠未得到充分發揮。
（二）基本特征
綜上所述我國養老保險制度的組成及其組成部分，以及其功能和發展狀況可以看出，我國現行養老保險制度具有以下幾個基本特征：
1、養老保險覆蓋的范圍在逐漸擴大。我國基本養老保險的覆蓋范圍，從國有、集體企業職工擴展到多種所有制從業人員，參保人數逐年遞增。根據相關統計，1998年，我國基本養老保險參保人數僅為1.12億人。進入二十一世紀以來，參保人數年均增長6.5％。截至2011年底，全國城鎮職工基本養老參保人數達到2.84億人。2012年2月召開的全國社保局長會議透露，今年城鎮基本養老參保人數將達到3.05億人。越來越多的企業退休人員享受到基本養老保險待遇。
2、統賬結合的基本養老保險制度得以確立。經過數十年的探索和實踐，統（即基礎養老金）賬（即個人賬戶養老金）相結合的基本養老保險制度在我國初步確立，企業離退休人員的基本養老金不再存在問題，基本養老金能夠按時、足額的發放，使廣大離退休人員的基本生活得到較好的保障。
3、初步形成多渠道籌資機制。政府不斷加強養老保險基金的征繳工作，形成了養老保險資金來源的主渠道，發揮了巨大的作用。自1998年以來，我國基本養老保險基金的征繳收入年均增長17.8％，近幾年以來年均增長均超過了20％。另外，各級財政對支出結構進行積極調整，有效地填補了養老保險基金缺口。對中西部地區和老工業基地養老保險，中央財政不斷加大轉移支付規模。養老保險多元、多渠道籌資格局已經初步形成。
4、社會化管理服務水平取得進展。據統計，超過60％的企業退休人員，目前已進入社區管理服務范圍。人數眾多的退休人員逐步脫離原就職單位，納入街道社區，實行社會化管理服務，基本養老金亦實現社會化發放，這從機制上使基本養老金的按時、足額領取得到了保障。另一方面，養老保險信息化建設也取得長足發展。比如通過實施推行“金保工程”，既為社區參保人員提供了方便快捷的服務，又為養老保險的規范化管理提供了技術層面的支持。
5、對養老保險基金的管理不斷加強。養老保險基金是退休人員的基本保障，中央和各級地方政府都非常重視養老保險基金的監管工作，采取了一系列規范管理和監督措施，將加強基金監管工作，視為確保基金安全，防范、化解管理運營風險的根本，納入完善社會保障體系的總體安排之中。將養老保險基金納入專用財政賬戶，實行收支兩條線的管理辦法，確保專款專用，有效地維護了基金的完整與安全。
二、我國現行養老保險制度存在的缺陷
可以說，我國現行養老保險制度是社會經濟發展與公共選擇共同作用的結果，在保障社會平穩運行、促進公平、提高制度效率、防范老年貧窮等方面發揮了積極的作用。但是隨著改革的進一步深化，經濟結構欠合理、社會保障體系不健全、收入分配差距不斷拉大等深層次問題，正逐步浮現出來。伴隨人口老齡化程度的加深，保障養老的任務日益沉重，政府管理的壓力與日俱增，要進一步完善養老保障制度，仍面臨著諸多問題和嚴峻挑戰。
（一）現行養老保險制度的公平缺失
受傳統社會經濟二元結構的影響，我國的養老保障也呈現二元化結構，特別是農村養老保險制度的缺失。在我國，農村養老保障主要還是依靠家庭保障和土地保障。2009年以前，廣大農村地區的基本養老覆蓋率不足10％。農村地區的老人得不到平等享受社會經濟發展成果的待遇，這不能不說是最大的制度缺陷，并造成嚴重的不公平結果。同時，對于農村地區的基本養老，政府沒有任何形式的財政補貼，基本上全部依賴農民個人賬戶。而在部分地區試行的農村養老保險項目，與商業養老保險無實際差別。農民退保的情況不斷發生，造成基本養老在農村難以為繼。
而在城鎮地區，基本養老覆蓋率也僅為44％，其范圍還主要在國有企業。對于非國有企業的就業人員來說，工作不穩定，生活無保障，屬于非常需要參保的對象。在一些地區，非國有企業的就業人數超過了總就業人數的半數，但基本養老對他們的覆蓋范圍甚至只有20％。此外，養老金的發放標準也不統一，以至于相鄰地區都會大相徑庭。
因此在現行的養老保險制度下，不但是不同人群，就是不同行業、不同地區，所享受到的養老政策都千差萬別。本來，針對不同人群設計養老方案，可以體現制度多元化，貼近各類人群的特點，但離開了縱向和橫向的相對公平，進行條塊分割，養老政策迥然不同，反而加劇了社會的不公平。
（二）現行養老保險制度的效率缺失
進入經濟高速發展時期以后，經濟轉軌的成本積淀下來，沒有得到合理、及時的分擔，一部分壓到了養老保險制度中。在制度設計和運行時，在職人員承擔了一部分轉軌成本，他們面臨雙重負擔，需要為自己和退休人員同時支付養老費用，這導致企業在自身發展和繳費之間，矛盾難以調和。就當前情況看，社會保障的主要承擔者仍然是企業，它們是社會保障制度的核心。我國現行的養老體制雖說是一種“社會保障制度”，但仍以企業為主要載體，社會共濟的保障機制嚴重缺乏。一些企業效益不高，甚至是虧損嚴重的企業，連發放職工工資都入不敷出，當然更不必提“養老保險”，養老金拖欠問題突出。這些因素直接造成了現行養老保險制度的運行與循環困難，效率極其低下。
（三）現行養老制度中二、三層次發展滯后
公共養老保險的財政壓力，可以通過多層次(多支柱)的養老保險體系減輕，并對經濟增長產生促進作用，實現效率與公平的動態統一。因此，我國在養老保險制度的改革上，提出要建立多層次養老保險體系的目標。但是，目前養老保險體系的制度框架的第二層次也就是企業年金的稅收優惠政策，依然還存在爭論，與之相關的立法、監管、風險控制機制尚不完善，企業年金業務在不同地區和不同行業間發展也不平衡。而第三層次也就是商業養老保險，因為受到稅收政策以及國民保險意識制約，在短期內難以得到快速啟動和發展。企業年金和商業養老保險發展滯后，形不成規模，致使多層次體系停留在形式上，養老保險體系制度整體功能無法充分發揮。
三、進一步完善多層次養老保險體系
綜前所述，要進一步完善多層次養老保險體系，就必須從養老保險的制度建設，資金管理模式和大力促進企業年金和個人商業養老保險的發展等方面進行有效地探索。
（一）進一步完善基本養老保險制度
以建立國家基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險構成多層次養老保險體系為目標，在基本養老保險制度方面，必須倡導公平。對于農村養老保險制度的完善，首當其沖就是要實現參保機會上的公平和均等，確保老有所養，老有所依。對于城鎮養老保險制度，一方面要擴大城鎮職工基本養老保險覆蓋范圍和覆蓋率，實現機關企事業單位和自主就業人員參保過程上的均等，另一方面要通過企業年金制度的建立健全，實現公平、平衡過渡。在資金的籌集上，要廣開渠道，為養老保險制度轉軌的成本提供支付保障，實現不同所有制類型企業的參保過程上的均等，實現代際間的公平。另外，調整養老保險政策的參數，要充分考慮整個社會經濟環境的變化，首先，必須按市場經濟的要求，依照國際慣例，實行社會統籌賬戶和個人賬戶的分離，產生各自獨立的管理體制。其次，要完善、充實和做實個人賬戶。其三，要實現男女勞動者同齡退休，減輕與延長伴隨退休年齡而出現的就業矛盾，緩解養老統籌基金的壓力。
（二）進一步推進企業年金的發展
企業年金，是我國社會保障體系建設的一項重要內容。從1991年開始，我國著手建立企業年金制度，經過十幾年的改革和探索，無論是參加人數還是基金規模都在逐年增加，基金管理也逐步走上規范化軌道，企業年金工作取得明顯進展。
2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》的頒布實施，使企業年金在企業職工養老保障體系中的支柱地位得以確立。將來退休企業職工的養老金大體來自三方面：一是社會保險，二是企業年金，三是個人商業養老保險。2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險的決定》的頒布，再次強調要“建立多層次的養老保險體系”，“具備條件的企業可為職工建立企業年金”。個人養老金賬戶的規模，從11％調整至8％，同時，個人帳戶要做實。這樣，作為多層次社會養老保障體系的三大支柱之一，企業年金得到了長足發展的時機。為充分利用機遇，發揮支柱作用，首先要將基本養老保險的替代率降下來，給企業年金的發展開辟空間。其次要將稅收優惠政策進一步合理化，推動企業年金的持續發展。其三要加強企業年金知識的宣傳范圍和力度，讓企業的雇主和雇員都認識到年金在生產生活中的重要性。其四要將資本市場和企業年金結合起來，實現共贏。其五要進一步建立健全法律法規，在制度上保障企業年金的發展。最后，還是要在監管體系上進行探索和完善，穩步、健康地發展企業年金制度。
（三）進一步發揮商業養老保險的作用
為了與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日開始，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8％，即原本由單位繳納的3％，不再放在個人賬戶上，而是計入統籌基金賬戶。同時，根據城鎮個體商戶和靈活就業人員收入不穩定的特點，其繳費比例統一為當地上年度在崗職工平均工資的20％，其中8％記入個人賬戶，低于企業職工的繳費比例。按照新的規定，中、低收入人群繳納基本養老保險的基數，比社會平均收入交納的基數低，而在領取養老金時，卻能以社會平均收入為標準。也就是說，此特定人群的養老金領取額度相對上浮了。另一方面，對于處于中高收入位置的人群，未來養老金的領取額度將有所縮減。在保證生活質量不受影響的前提下，借助于商業養老保險來補充未來社會養老金與現有收入間的差距，無疑是一個必然的選擇。此外，眾所周知，經濟發展狀況也將直接影響到養老金的數額。而對于通貨膨脹，個人商業養老保險具有較強的抵御能力，這也是個人商業養老保險的特有優勢。為了推動個人商業養老保險的在城鄉的全面發展，政府以及保險公司應出臺相應的鼓勵政策，積極引導個人商業養老保險的普及，充分發揮其作為第三支柱的補充作用。
事實上，我國的社會保障制度的改革，一直都在向“三支柱”協調發展的方向努力。但是一方面由于制度設計上固有的缺陷，另一方面由于政府承諾的基本養老保險目標過高，包攬過多，責任過大，使得現行的養老保障制度中政府保險的比重仍然過大，這一系列問題都導致了“三個支柱”的力量失衡，使我國養老保險體系的發展遭遇“瓶頸”。因而，進一步推動多層次養老保險系的建設，完善養老保險制度設計，加強養老保險資金管理，協調發展“三個支柱”實現比重合理配置，是解決當前養老保險工作所面臨的任務和困難的根本途徑。
