中央教育科學(xué)研究所 曾天山
完成“兩基”歷史任務(wù)之后的農(nóng)村教育在新世紀遇到了新的挑戰(zhàn)，我們要抓住全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略機遇期，完善和創(chuàng)新農(nóng)村教育管理體制，促進農(nóng)村教育的持續(xù)健康發(fā)展。從我們調(diào)研的情況看，各地落實“以縣為主”新體制不斷有新的進展，不同類型地區(qū)縣域教育發(fā)展的實踐，為研究我國縣域教育的發(fā)展道路提供了有益經(jīng)驗。但從全國來看，還存在不少問題，需要進一步總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善和創(chuàng)新。
一、農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制實施情況。
（一）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制上收到縣的情況。
全國大部分縣已經(jīng)完成農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革。但體制改革進度和程度有所不同，在人、事、財、物幾個方面，完全到位的占大多數(shù)；其中大部分是把教師工資上收到縣，有的僅將教師人事管理上收到縣。
實行農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制后，各地都把解決拖欠教師工資問題作為頭等大事，加大投入，建立機制，努力解決，拖欠教師工資狀況有了很大程度的改善，尤其是人均收入水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的長期存在拖欠教師工資問題。工資由縣里發(fā)放后，教師工資基本能按時通過銀行撥到個人的賬戶上，新拖欠的現(xiàn)象已大大減少，實現(xiàn)了教師國家標準工資按月足額發(fā)放，教師比較滿意，以致其他部門和行業(yè)對教師職業(yè)表示羨慕。總體上說，目前全國教師工資發(fā)放是近年來最好的時期，大面積拖欠教師工資現(xiàn)象得到根本性遏制。
目前少數(shù)管理體制沒有上收的縣，一類是經(jīng)濟發(fā)展好、教育投入力度大的地方，縣、鄉(xiāng)教育投入的積極性都較高。另一類是少數(shù)經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，縣財政非常困難。
（二）農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作進展情況。
在完善義務(wù)教育管理體制過程中，各地正在同時進行中小學(xué)校布局調(diào)整。一些縣由于小學(xué)適齡人口減少，調(diào)整學(xué)校布局力度很大。從調(diào)查情況看，學(xué)校布局調(diào)整的主要困難是：第一，調(diào)整后學(xué)生上學(xué)路途太遠，尤其是在山區(qū)，交通不便，不少家庭的經(jīng)濟條件不能支持孩子住宿；第二，集中辦學(xué)點需改造校舍和提供食宿條件，縣里和學(xué)校難以籌集到基建資金。此外，有的地方由于布點不夠合理，造成學(xué)生入學(xué)困難。
（三）農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費定額核定及使用情況。
各地對農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費定額標準的制定都十分重視。有的省已經(jīng)出臺了省定標準，多數(shù)省還在調(diào)研過程中。多數(shù)省認識到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，因此在制定一殷的雜費標準時，允許各縣可根據(jù)經(jīng)濟狀況調(diào)節(jié)。
從各地倩況看，經(jīng)濟狀況好的地區(qū)與困難地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費相差十分懸殊，但調(diào)查涉及的大部分縣（市），生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費每年僅有幾元到十幾元，有的政府財政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費撥款基本為零
（四）落實“一費制”及農(nóng)村中小學(xué)收費管理情況。
各地國家級扶貧開發(fā)工作重點縣自2002年9月新學(xué)年開始都實行了“一費制”，絕大部分按照“小學(xué)每年160元／生，初中每年260元／生”的標準收費。這對于減輕農(nóng)民負擔(dān)，控制中小學(xué)亂收費效果顯著，受到了農(nóng)民群眾的歡迎。
盡管如此，還有部分困難家庭交不起費用，需依靠學(xué)校從緊張的經(jīng)費中以“減、免、緩”的方式，確保適齡兒童少年入學(xué)。如廣西百色市反映，學(xué)生欠費現(xiàn)象比較嚴重，無法保障正常的教學(xué)工作，無法滿足學(xué)校教學(xué)的需要。
各省對監(jiān)管整治中小學(xué)亂收費現(xiàn)象下了很大功夫。如實行了“收費卡”制度；學(xué)校設(shè)立公示板，公布收費的項目、標準、依據(jù)的文件；實行學(xué)期初一次性收費、一費一登記等。有的地區(qū)還將收費標準、項目等公布在報紙上。在收費的使用上，大部分縣（市）做到“收支兩條線”，不截留、平調(diào)、挪用或分成，實行校務(wù)公開，向全校師生及學(xué)生家長公開收費使用情況。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)少部分縣（市）仍存在不合理開支，主要是用于教師工資、代課教師工資、學(xué)校基建等。
（五）農(nóng)村中小學(xué)危房改造進展情況。
各省按照國家的總體部署，實施“危房改造工程”和二期“義教工程”，極大地改變了農(nóng)村中小學(xué)的面貌，“最好的房子是學(xué)校”成為現(xiàn)實，農(nóng)村學(xué)校教師居住條件也有明顯的改善。
（六）中小學(xué)教職工編制核定工作進展情況。
國家新的編制標準下發(fā)后，各省認真開展了編制核定工作。不少地方反映，這有利于穩(wěn)定教師隊伍，促進了農(nóng)村教育的持續(xù)發(fā)展。
二、幾個不容忽視的問題。
（一）農(nóng)村中小學(xué)教職工工資發(fā)放問題還沒有完全解決。
從調(diào)查情況看，還有少數(shù)地方不能足額發(fā)放教職工工資，主要集中在農(nóng)村和山區(qū)。其主要原因，一是縣財力緊張；二是縣級財政部門不夠重視，遲遲不把教師工資足額納入縣級財政。此外，在一些地區(qū)存在著動用學(xué)校公用經(jīng)費或變相籌資發(fā)放教職工“省標”和地方補貼的現(xiàn)象。
（二）稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費受到較大影響。
農(nóng)村稅費改革使義務(wù)教育經(jīng)費的籌措和分配格局發(fā)生很大變化。大部分地區(qū)都反映，稅費改革后，農(nóng)村教育經(jīng)費投入沒有達到稅費改革之前的教育投入水平。
（三）教職工編制制度本身存在的問題。
根據(jù)國家所定小學(xué)編制標準，教職工與學(xué)生比分別為：城市1：19，縣鎮(zhèn)1：21，農(nóng)村1：23。有的地方反映，國家新的教師編制標準對城市偏寬，對農(nóng)村偏嚴，編制標準應(yīng)當(dāng)有更大的彈性，以便于地方因地制宜。特別是農(nóng)村學(xué)校更覺編制緊張，山區(qū)和偏遠分散的教學(xué)點，交通不便，生源少，各年級要開齊各科課程，需要多一些教師。
由于財政困難，有的縣不愿接收師范院校畢業(yè)生任教，而雇用高中、中專生做代課教師。代課教師一般月工資在200元以下，這雖然暫時解決了教師緊缺問題，但極大地影響了教學(xué)質(zhì)量。
（四）農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費不足，難以維持日常辦學(xué)的開支。
學(xué)校普遍反映，公用經(jīng)費不足，學(xué)校正常運轉(zhuǎn)困難。學(xué)校除了交水電費外，真正用于教學(xué)用品開支的錢很少，在一些地方競出現(xiàn)了每天早晨校長站在學(xué)校門口給教師發(fā)粉筆的現(xiàn)象。由于農(nóng)村中小學(xué)校大多坐落于偏遠地區(qū)，學(xué)校的后勤保障和冬季取暖、夏季防洪防暑都得由學(xué)校自身承擔(dān)，在稅費改革以后，所需經(jīng)費不能再以“三提五統(tǒng)”的形式向農(nóng)民征收，而中央轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費主要用于保證教職工工資，學(xué)校的公用經(jīng)費資金缺口大，難以維持學(xué)校的日常辦公開支。
（五）中小學(xué)危房問題。
在調(diào)查中，我們感到，雖然“危改”工作有了一定進展，特別是發(fā)達地區(qū)已經(jīng)基本消除了危房，但一些貧困地區(qū)仍然存在大量危房。
另外，如按校舍使用年限為30年計算，每年新增危房大約在3％以上，因此，對于貧困地區(qū)來說，如何改造舊危房，及時消除新危房，面臨著資金上的巨大困難。
三、完善和創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制的政策建議。
對照國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》要求，各地在貫徹落實力度上存在較大差距。新體制的建立和完善至少還需要一段時間，必須做堅持不懈的努力。對農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實質(zhì)性調(diào)整、工資發(fā)放、危房改造這三件大事務(wù)必要緊緊抓住不放．需要進一步開拓視野，明確思路，創(chuàng)新機制。
（一）做好完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的基礎(chǔ)性工作。
從目前情況看，雖然教師工資發(fā)放情況比以往要好得多，但現(xiàn)在的教師工資發(fā)放缺乏穩(wěn)定的體制保障。由縣統(tǒng)發(fā)工資要長期堅持下去，必須做好體制轉(zhuǎn)換中的許多基礎(chǔ)性工作。務(wù)必要根據(jù)《通知》精神，盡快制定中小學(xué)教師編制標準和公用經(jīng)費標準及定額，并逐縣核實財力。縣級政府要按新的教師編制和公用經(jīng)費標準，在財政預(yù)算中作出教育經(jīng)費安排。縣級財政必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，保證教師工資發(fā)放和學(xué)校必要的公用經(jīng)費。中央和省要逐縣科學(xué)地確定財政供養(yǎng)人口工資占財政可用財力的比例，對超過這一比例的縣，上級實行制度化、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付。這樣，“以縣為主”體制才能真正建立起來。
另外，要逐步使農(nóng)村中小學(xué)教師的工資在縣級范圍內(nèi)保持同樣的水平。對于陳欠工資，省級政府及縣級政府要依據(jù)實際情況，制定時間表，有步驟地予以安排解決，避免出現(xiàn)新的拖欠。
要加強學(xué)校雜費的收支管理，嚴防雜費收支過程中被中途截留，挪作他用。目前一個突出問題是，有些地方政府對農(nóng)村中小學(xué)亂收費、亂攤派的現(xiàn)象比較嚴重，有的學(xué)校每年被攤派訂閱各種名目的報紙、雜志達三四十種之多，僅僅這一項就開支萬元以上，令農(nóng)村中小學(xué)不堪重負。建議有關(guān)部門加大查處力度，保證公用經(jīng)費合理開支，真正減輕農(nóng)村中小學(xué)的負擔(dān)，確保雜費全部用于學(xué)校。
（二）要進一步加大中央政府和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度。
2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議后，中央政府撥付專款，用于專項補助貧困地區(qū)發(fā)放中小學(xué)教師工資、危房改造資金、實施二期“義教工程”以及“兩個對口支援工程”等項目，加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。但由于我國農(nóng)村義務(wù)教育覆蓋面廣，基礎(chǔ)又相當(dāng)薄弱，因此亟需中央政府更多地關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育，進一步加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。中央要繼續(xù)加大對中西部貧困地區(qū)中小學(xué)危房改造的專項資助及中小學(xué)教師工資性轉(zhuǎn)移支付的力度。從調(diào)查情況看，一些省級政府尚未更好地承擔(dān)起對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。中央要逐省核定省級政府轉(zhuǎn)移支付的額度，形成中央、省兩級對貧困縣規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，以確保農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。
（三）在農(nóng)村稅費改革中保障農(nóng)村義務(wù)教育投入不低于改革的的水平。
據(jù)調(diào)查，各地在農(nóng)村稅費改革中，對中央轉(zhuǎn)移支付劃結(jié)教育的比例不等，高的達65％，低的奶％多。但到縣一級后，用于教育的比例僅30％多。稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入普遍低于改革前的水平。中央和省應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的比例，以確保農(nóng)村義務(wù)教育在稅費改革后有較穩(wěn)定的經(jīng)費來源。對沒有實行稅費改革的地區(qū)要繼續(xù)征收教育費附加，依法開展教育集資，對扣減、挪用農(nóng)村教育費附加或以教育費附加抵頂財政對教育的預(yù)算撥款的行為要嚴厲查處。
（四）全面清查“普九”債務(wù)，保證農(nóng)村中小學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。
20世紀90年代，在推進“普九”進程中，各地舉債建校的現(xiàn)象較為普遍。當(dāng)時計劃用以后的教育費附加和教育集資償還。但稅費改革的推行使得“普九”債務(wù)的問題凸顯出來，并成為困擾當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的一個難題。這次調(diào)查的湖北省某縣，采取先將學(xué)校的債務(wù)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府的辦法，使學(xué)校校長能夠安心辦學(xué)。建議各省都要在全面調(diào)查、摸清情況的基礎(chǔ)上，把債務(wù)從農(nóng)村中小學(xué)校長身上轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府。絕不能再出現(xiàn)因追索債務(wù)而影響學(xué)校正常教學(xué)秩序和社會穩(wěn)定的問題。建議省、市、縣政府設(shè)立“普九還貸”專項資金，徹底解決“普九”債務(wù)對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的沖擊。
（五）理順中小學(xué)人事管理體制。
從調(diào)研情況看，全國大部分省農(nóng)村中小學(xué)管理體制已經(jīng)理順。但由于歷史原因，一些縣（市、區(qū)）仍實行由宣傳部門管理校長的體制，還有許多地方教師的調(diào)配權(quán)仍在人事部門。這樣，教育行政部門只有“事權(quán)”而沒有“人權(quán)”，使學(xué)校管理出現(xiàn)了一些不應(yīng)有的問題。這是一個歷史問題，已拖延幾十年。建議這一次以貫徹落實國務(wù)院《決定》和國辦《通知》為契機。把校長、教師的管理權(quán)由宣傳部門和人事部門轉(zhuǎn)到教育行政部門，以切實做到農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認定、招聘錄用、職務(wù)評聘、農(nóng)村中小學(xué)校長的選拔、任用、培訓(xùn)等由縣級教育行政部門歸口管理。
《人民教育》2003年第11期
