土地開(kāi)發(fā)是在所屬區(qū)域內(nèi)，根據(jù)總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)定，對(duì)土地進(jìn)行平整與各項(xiàng)建設(shè)，從而提高土地資源使用效率，改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。例如，農(nóng)田水利、道路橋梁、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等都是土地資源開(kāi)發(fā)利用的方向。在我國(guó)新時(shí)期建設(shè)中，土地開(kāi)發(fā)具有重要意義。
1 土地資源開(kāi)發(fā)對(duì)綜合效益的權(quán)衡
土地資源的開(kāi)發(fā)利用需要以綜合效益為前提。所謂綜合效益，實(shí)質(zhì)是指經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的并舉發(fā)展。我國(guó)新時(shí)期建設(shè)需要將大量閑置或使用不力的土地資源綜合改造，使其發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高新區(qū)建設(shè)等。同時(shí)，社會(huì)效益和生態(tài)效益也不容忽視。對(duì)同一土地資源的不同開(kāi)發(fā)方向，將直接帶來(lái)不同的社會(huì)和生態(tài)效益，如建設(shè)生態(tài)公園和用于工業(yè)生產(chǎn)就會(huì)直接對(duì)環(huán)境造成不同影響。很多地區(qū)在土地資源開(kāi)發(fā)整理的過(guò)程中并不能做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三位一體的發(fā)展。特別是在經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)被視為土地開(kāi)發(fā)的第一目標(biāo)，因而忽視生態(tài)建設(shè)，不顧未來(lái)的社會(huì)效益。
2 土地資源開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)綜合效益的舉措
為創(chuàng)造土地資源合理開(kāi)發(fā)的綜合效益，政府應(yīng)從戰(zhàn)略、政策和法律層面制定行之有效的管理舉措。
?。?）設(shè)計(jì)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局。土地資源的開(kāi)發(fā)整理是地區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。地方政府部門(mén)在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須將社會(huì)效益和生態(tài)效益也作為決策參考和戰(zhàn)略導(dǎo)向，權(quán)衡短期效益和長(zhǎng)期效益，避免只顧短期經(jīng)濟(jì)效益而犧牲長(zhǎng)期社會(huì)效益、生態(tài)效益的盲目開(kāi)發(fā)行為。因此，政府部門(mén)應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)，科學(xué)設(shè)計(jì)本地區(qū)的戰(zhàn)略布局。從經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略角度確立符合本地區(qū)實(shí)際的土地開(kāi)發(fā)方向，如增加保障性住房建設(shè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等；在社會(huì)效益創(chuàng)造方面，政府必須考慮本地區(qū)文化、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障、文化素養(yǎng)層面的土地使用需求，以此為導(dǎo)向，為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的制定提供指引；在生態(tài)效益方面，政府應(yīng)建立未來(lái)三年、五年、十年的地區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，著重從農(nóng)田水利、土壤改造、戶(hù)外生態(tài)建設(shè)方面制定土地資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的創(chuàng)造應(yīng)當(dāng)遵循三位一體、協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，放置在同等重要的位置，甚至政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)效益、生態(tài)效益創(chuàng)造上投入更多精力，轉(zhuǎn)變過(guò)去粗放型的土地開(kāi)發(fā)方式，注重走集約化道路，以綜合效益的創(chuàng)造維護(hù)廣大人民群眾的切身利益。
?。?）發(fā)揮政策引導(dǎo)的杠桿調(diào)節(jié)作用。政府對(duì)地區(qū)土地資源的合理開(kāi)發(fā)具有審批和監(jiān)督的責(zé)任，所以政府要善于使用政策杠桿，制定相應(yīng)的開(kāi)發(fā)管理政策，引導(dǎo)土地資源開(kāi)發(fā)利用的轉(zhuǎn)型，突出綜合效益創(chuàng)造的重要地位。政府部門(mén)在土地開(kāi)發(fā)審批時(shí)，應(yīng)依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，對(duì)大規(guī)模用地開(kāi)采的生態(tài)環(huán)境影響給予高度重視，對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)效益的用地需求保持審慎態(tài)度。例如，土地資源開(kāi)發(fā)用于興建學(xué)校、醫(yī)院、生態(tài)景區(qū)等利于創(chuàng)造社會(huì)效益和生態(tài)效益的審批，政府可簡(jiǎn)化手續(xù)，加快審批速度。同時(shí)，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府可提供一定的融資支持，以貼息、低息的方式解決可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的資金問(wèn)題。而對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)用地，應(yīng)適當(dāng)增加審批要求，使項(xiàng)目開(kāi)發(fā)能夠盡可能地體現(xiàn)社會(huì)效益與生態(tài)效益。
?。?）完善法律約束。土地資源的合理開(kāi)發(fā)必須具備嚴(yán)格的法律約束，否則各種政策、規(guī)定等很可能形同虛設(shè)，違反政策、規(guī)定的土地開(kāi)發(fā)行為根本不會(huì)承擔(dān)過(guò)多的機(jī)會(huì)成本。例如，土地出讓環(huán)節(jié)存在“官商勾結(jié)”的行為，地方政府特別是鄉(xiāng)村政府對(duì)土地的使用開(kāi)發(fā)具有高度的話語(yǔ)權(quán)，隨意將土地出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，這種只顧追求經(jīng)濟(jì)利益的行為很容易影響到地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。我國(guó)新出臺(tái)的“國(guó)八條”就已明確強(qiáng)調(diào)對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控，要求嚴(yán)格土地管理?！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓?zhuān)仨毞贤恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃?！边@些法律規(guī)定在實(shí)踐中雖具有一定的威懾力，但從法律責(zé)任認(rèn)定角度，還存在著不足，各種違法違規(guī)問(wèn)題也正是抓住法律的漏洞，以缺少刑事責(zé)任追究為“保護(hù)傘”，大肆開(kāi)發(fā)土地，根本不考慮土地資源開(kāi)發(fā)的綜合效益。因此，今后針對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)的法律約束應(yīng)增加刑事責(zé)任追究，并且對(duì)有損社會(huì)效益和生態(tài)效益的開(kāi)發(fā)行為要共同追究民事和刑事責(zé)任。
3 土地資源開(kāi)發(fā)及效益評(píng)估的跟進(jìn)
土地資源的開(kāi)發(fā)從審批到項(xiàng)目建設(shè)竣工，需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間周期，而且在竣工結(jié)束后，綜合效益的創(chuàng)造成效才能逐步體現(xiàn)。因此，政府部門(mén)應(yīng)創(chuàng)建土地資源開(kāi)發(fā)的效益評(píng)估指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的評(píng)估賦予明確的指標(biāo)地位。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)側(cè)重從地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)進(jìn)行衡量；社會(huì)效益應(yīng)關(guān)注地區(qū)整體的文化素質(zhì)培育、精神文明建設(shè)、社會(huì)服務(wù)保障建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)；生態(tài)效益應(yīng)從地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)景觀效果等方面加以考評(píng)。政府部門(mén)對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)效益的評(píng)估應(yīng)劃分為審批、建設(shè)、投入運(yùn)營(yíng)的不同階段，投入運(yùn)營(yíng)后也要注重每年的審核跟進(jìn)，以從中吸取經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的土地開(kāi)發(fā)使用提供指導(dǎo)。
4 總 結(jié)
土地資源的合理開(kāi)發(fā)與綜合效益創(chuàng)造是政府服務(wù)于民的體現(xiàn)。政府應(yīng)將綜合效益創(chuàng)造作為戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃土地資源的開(kāi)發(fā)使用，從而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。
