２０世紀９０年代以來，隨著納稅人數量的增加、納稅人跨國或跨區域交易的涌現，尤其是信息技術的迅猛發展，大多數發達國家稅務機關的組織結構有一個明顯的變化趨勢，即從稅種管理演變為功能管理，并進一步向納稅人分類管理過渡，特別是組建大企業稅收管理機構，對大企業實施專業化管理。目前，世界上已有５０多個國家和地區設立了大企業稅收管理機構，征管職能差異較大，在大企業認定標準和機構設置等方面都各有特點。研究比較國外大企業稅收管理機構的實踐經驗，對于我國稅務機關管理好實施“走出去”戰略并快速發展的我國大企業和集團企業來說，無疑會具有很多有益的經驗借鑒。
1 大企業標準比較
各國稅務部門及大企業管理局對大企業的認定標準不完全相同，這是因為各國在大企業范圍確定上出于經濟發展程度、市場經濟環境、宏觀經濟政策以及財政收支實際情況等多種因素，各有其考慮，故沒有一個通用的標準。根據ＩＭＦ研究，大企業納稅人的認定標準包括營業規模、資產規模、注冊資本、納稅額、雇員數量、特定行業、雇員人數、從事國際經營活動等若干方面①。
在大企業的界定標準上，目前主要存在以下幾種類型：①以注冊資本為標準。日本國稅廳的標準是資本總額達到１億日元以上的國內大企業以及外國公司（含常設機構）。②以銷售或營業收入為標準。澳大利亞規定，年銷售收入超過１億澳元的為大企業，大企業的子公司不論收入多少，均納入大企業管理。③以資產作為標準。美國聯邦稅務局規定，所有資產超過１ ０００萬美元的公司、股份子公司、合伙公司即視為大企業。④以綜合因素為標準。英國在確定大企業時，綜合考慮企業的收入、利潤、資本額、國際化背景、過去的行為等，銀行、保險、住房互助會等金融類的大企業因其業務多、具有復雜性一般都被納入大企業的范圍。
2 大企業稅收管理機構設置和職責比較
目前世界各國大企業管理機構的組織結構主要有3種類型：①單一的中央機構型，即只設一個中央機構，負責全國范圍內所有大企業的集中管理。這種類型較多地被國土面積比較小、大企業數量不多的國家所采用，單一中央機構即可滿足管理要求，尤其是發展中國家，如泰國、菲律賓和蒙古等。②帶分支機構的中央機構，即在總部設立中央機構，在不同地域設立多個分支機構，各分支機構皆歸中央機構統一管理。英國稅務海關總署大企業管理局在全國設置有１５個大企業辦公室和１８個大雇主納稅遵從辦公室。③多級獨立機構型，即在不同地域分別設立分支機構，各分支機構相對獨立，不設統一管理的中央機構。１９９０年，荷蘭稅務局依據納稅人類型對稅收管理機構進行了改革，成立了大企業管理局，下設１１個相互獨立的大企業管理分局。第二、三種類型，被多數發達國家和國土面積比較大的發展中國家所采用。
就大企業稅收管理機構的工作職責而言有兩種模式：①將納稅咨詢和輔導、納稅申報和稅款征收、稅務審計和強制執行等所有納稅服務和執法功能都集中在一起，由大企業管理機構統一管理，稱為“全功能型”機構；②只實現某個單一管理功能（主要是審計功能），而不涉及納稅申報、稅款征收或強制執行等其他事項，稱為“單功能型”（或“審計型”）機構。
值得注意的是美國國內收入局（ＩＲＳ）大企業稅收管理機構從單功能型向全功能型的轉變和演進。ＩＲＳ在１９７５年實施了“大案審計項目”（Ｌａｒｇｅ Ｃａｓｅ Ａｕｄｉｔ Ｐｒｏｇｒａｍ，ＬＣＡＰ），組織專業審計隊伍對大企業進行集中審計，其實質是單一功能型的大企業管理機構。２０００年ＩＲＳ成立了“大中型企業管理部”（Ｌａｒｇｅ ａｎｄ Ｍｉｄ－Ｓｉｚｅ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｄｉｖｉｓｉｏｎ，簡稱ＬＭＳＢ），這是一個功能全面、高度集中化的大企業管理機構，總部負責工作指導、預算管理和與其他國稅部門工作協調，下設國際稅收、信息中心、法律咨詢等９個處和５個派出分局。分支機構遍及全國主要大城市，負責所在區域大中型納稅人的日常征收管理。ＬＭＳＢ按金融服務及衛生業、食品藥品及零售業、自然資源業、通訊技術和媒體業、重工業建筑業和交通業5個行業大類管理大中型納稅人。隨后又設立了實地專家分局，專門為５個行業分局的檢查工作提供幫助。２０１０年１０月１日ＩＲＳ將大中型企業管理局更名為大企業和國際稅務局（ＬＢ＆Ｉ）。下設6個行業部門（通訊技術和媒體業、金融服務業、全球高收入行業、重工業和交通業、自然資源及采掘業、零售食品藥品醫療業），1個專家團隊（包括計算機審計、就業稅、工程師和金融產品及交易等4個領域的專家），4個國際組織，預申報和技術指導，還包括各種業務支持部門（如國際商務遵從、國際個人遵從、轉讓定價操作、國際數據管理）。
3 國外大企業稅收管理借鑒與建議
自２００８年國家稅務總局成立大企業稅收管理司以來，國稅、地稅各級稅務機關相繼成立或明確了大企業稅收管理和服務部門。隨著大企業稅收管理和服務專門機構設置的到位，我國大企業納稅服務進入了實踐探索的關鍵時期。
3.1 科學設定標準
明確大企業的內涵和標準是實施大企業稅收管理的基礎。從世界各國大企業稅收管理的實踐看，大多數發達國家對大企業實施專業化管理所持的觀點，是采用風險管理的策略是提高納稅遵從的最有效途徑，而發展中國家設立大企業稅收管理專門機構的初衷是確保稅收收入。中國作為世界第二大經濟體，吸引了大量的外國投資，近年來海外投資規模日益擴大，擁有一大批與發達國家大企業特質相類似的大企業。同時，作為世界上最大的發展中國家，正處于轉軌時期，經濟發展不平衡，不同地區的大企業之間存在較大差異，而且在經濟欠發達地區，大企業多為壟斷型、資源型的企業。由此可見，我國的大企業具有發達國家和發展中國家的雙重特點。大企業稅收管理也具有雙重使命，一方面要確保稅收收入，另一方面要實施風險管理，提高納稅遵從。因此，在大企業標準的制定上也存在兩種意見，一種觀點認為，鑒于大企業的地區差異和特點及大企業稅收管理尚處于探索階段，沒有必要制定全國統一的大企業標準，可以由各地根據地區實際情況自行制定標準。另一種觀點認為，統一規范的大企業標準，是實施專業化管理的基礎，才能有效提高征管效率。如果各地自行制定標準，因地制宜，雖然考慮了多樣性，必然導致標準的五花八門。筆者建議科學設定大企業標準要注意以下幾個問題：
?。ǎ保┐_定大企業的首要標準，即年納稅總額標準。一般而言，對某一地區的稅收收入產生重大影響的企業都確定為大企業，具體標準視當地稅源管理需要而定。例如總局的４５戶首批定點聯系企業２００７年繳納的稅款占全國稅收總額的２３％左右。隨著大企業稅收管理探索和實踐，國家層面即國家稅務總局直轄管理的大企業繳納稅款應占到全國稅收總額的３５％，省局直轄管理的大企業繳納稅款應占到全國稅收總額的３５％。
（2）明確大企業的其他標準。這些標準包括定量和定性指標，定量指標除了年納稅總額為以外，還包括銷售（營業）收入和資產總額，定性指標包括跨區域的總分公司、母子公司、跨國企業在華公司、特定行業（如金融、郵政、通訊、鐵路、航空、石油、電力等行業）、企業管理和決策集中程度、所有制代表性等。
（3）注重循序漸進、操作簡便。國家標準由總局制定，符合國家標準的大企業歸總局管理?？偩謱Φ胤綐藴侍岢鲆粋€總體指導意見，地方具體標準制定權限下放給地方，符合地方標準的大企業歸各地方管理，同時要要注意標準的清晰性和操作的簡便性，避免浪費不必要的資源。
3.2 科學設置管理機構
通過對部分發達國家稅收管理機構設置的研究分析，盡管不同國家機構設置差異很大，幾乎沒有完全一致的，然而也存在共性和規律。在稅收管理機構有相近的框架設計，比如，韓國和日本之間的三層構架，歐美的扁平機構。
與這些國家相比較，我國稅務機關的管理機構有以下幾個特點：①稅務機構管理層級多。目前我國稅務機構包括總局、省局、地（市）局、縣（區）局和鄉（鎮）分局（所）5級。稅務機構的設置與其他政府部門一樣按照行政區域設置，有一級政府就要設置一級稅務機構，不區分地區之間經濟發展程度和稅源分布的差異，都設置相同的稅務機構。稅務機構布局不合理，在一定程度上降低了稅收行政效率。而且國、地稅機構分設，兩套機構重復管理、征收、檢查，基本建設支出逐年上漲，加大了稅收成本。②稅收管理和納稅服務的職責和任務逐層分解并日益增多，而資源有向上集中的趨勢，稅收管理和納稅服務的實際運作主要由最低層或次低層承擔，較高一級管理機構主要負責業務指導、行政管理、規劃設計等。豐富的人力資源集中在管理層稅務機關，不僅數量龐大，而且素質較其他管理層要高。豐富的信息資源向更高層級集中，資源優勢明顯。筆者建議科學設置大企業稅收管理機構要注意以下幾個問題：
?。ǎ保┩七M行政層級扁平化、管理層實體化。以稅收專業化管理為契機，在信息大集中的基礎上，壓縮管理層級，上收部分稅收管理權，在省級局、地（市）局成立大企業稅收管理機構，通過中間管理層的實體化，釋放富余的行政管理資源，減少不必要的行政管理措施，提高征管效率。
（2）兼顧地區經濟發展差異，合理設置大企業稅收管理機構。東部沿海地區生產型大企業較多，北京、上海、天津、廣州等一線城市擁有較多的大企業或集團總部，可以根據實際情況，考慮設置單功能型（或審計型）大企業稅收管理機構，專司大企業的納稅評估、稅收審計和稅收風險管理。
（3）探索大企業稅收管理的矩陣式組織結構。在大企業稅收管理中引入項目管理概念，把所有管理活動和服務內容進行匯集、甄選，選擇部分確認為項目，按項目的標準和要求進行管理。具體來說，就是通過項目化的理念和方法將大企業跨部門、跨層級的管理活動和服務內容轉化為有具體目標、預算、進度和控制的項目。部門領導既是職能部門主管又是項目主管，對職能部門負責的同時也對項目結果負責。同時，考慮到矩陣式組織結構違反了所有服從權威的傳統，容易導致模糊與沖突，因此必須從更高的管理層制定項目管理機制以及具體項目。
