自1998年我國停止實物分房以來，江蘇的住房保障工作一直走在全國的前列。到“十二五”期末，全省住房保障覆蓋面將擴大到20%的城鎮家庭，全面實現城鎮中等偏下收入住房困難家庭住房有保障、城鎮新就業和外來務工人員租房有支持、各類棚戶區改造全覆蓋，全面提升人均居住水平、住房保障水平、市場健康水平、百姓宜居水平。本文試圖結合江蘇實際，探討保障性住房資金的來源、籌集和運用，構建符合江蘇實際的住房保障體系。
一、江蘇住房保障工作的發展歷史
江蘇住房保障體系工作大致經歷了四個階段：即1998-2002年初步建設階段；2003年-2007年發展階段；2007-2010年加快保障階段；“十二五”時期為進一步完善階段。
1998-2002年初步建設階段：江蘇1999年開始廉租住房試點。這一時期，全省13個地級市中有11個市先后出臺文件，建立并實施廉租住房制度。經濟適用房和合作集資建房并存，呈現多樣的供給方式。2002年以后，經濟適用房的供應對象主要是拆遷中住房困難戶和城市最低工資線以下的收入家庭。這一時期，住房保障體系建設尚處于探索實踐階段，保障對象僅占全省城鎮總戶數的1%左右，明顯偏少。
203-2007年發展階段。這一階段，住房保障體系建設得到進一步發展，全省十三個地級市全面建立廉租住房制度，廉租房和經濟適用住房實行實物分配及貨幣補貼政策，積極探索經濟適用住房租售并舉制度，形成了“共有產權”模式。2005年以后，隨著城市房屋拆遷量的增大，同時又加大了定銷商品房和限價商品房的建設。這一時期的主要特征是，廉租住房供應對象仍為最低收入住房困難家庭，經濟適用住房對象由中低收入住房困難家庭變為中等偏下收入住房困難家庭。全省經濟適用住房（含定銷房、限價商品房）市場供應雖然很大，但主要是供應城市拆遷戶，住房保障對象的覆蓋面仍然不足。
2007-2010年加快保障階段。這一階段，是江蘇住房保障發展最快的階段，省委、省政府出臺了住房保障“三年行動計劃”，住房保障擴大到城鎮低收入家庭。三年間，全省共建設廉租住房4.4萬套，新開工建設經濟適用住房28.5萬套、公共租賃住房10.2萬間，發放廉租住房租賃補貼6.4萬戶、改造城市危舊房（棚戶區）2002萬平方米，為89.5萬戶家庭的居住改善創造了條件。至2010年末，全省住房保障累計達成140萬戶，占全省城鎮家庭的比重超過10%。
“十二五”時期，是江蘇住房保障體系不斷完善的時期。這一時期，將全面解決人均住房建筑面積15平米以下、家庭人均收入為上年度城鎮居民人均可支配收入80%以下的城鎮家庭的住房困難、城鎮新就業人員和外來務工人員租房困難，率先實現中等偏下收入住房困難家庭“住有所居”的目標。這一時期的特征是，除進行住房保障的擴面保障外，著重加強公共租賃房建設，注重住房保障模式和管理機制的創新。到2015年末，全省城鎮保障性住房的覆蓋率達到20%以上。
二、完善保障性住房資金供應的有效途徑
江蘇經濟發達，經濟總量位居全國第二，房地產市場發展迅速，房地產開發投資、施工面積和竣工面積已多年位居全國第一。截止2010年底，全省城鎮居民人均住房面積已達33.4平方米，高于全國1.8平方米。因此完善江蘇住房保障的資金供應，必須結合江蘇實際，走出一條以政府為主導、市場相結合的住房保障性資金籌集、運用之路。
(一)現有住房保障資金不能滿足保障需要
江蘇在“十一五”期間，已基本實現城市低保家庭申請廉租住房實物配租和租賃補貼應保盡保、低收入家庭申請經濟適用住房和廉租住房補貼應保盡保。“十二”時期的保障重點，主要是城市中等偏下收入住房困難家庭和新就業人員及外來務工人員租住困難，即所謂的“夾心層”問題。解決這部分人群的住房困難，政府需加大對經濟適用房和公租房的建設力度，住房保障資金已不能滿足保障需求。
一是市場需求主體不同，中等偏下收入家庭覆蓋了城市40%人群，主要是是改善型群體，新就業人員和外來務工人員則主要以公租房為主，這與“十一五”時期保障的低收入群體有很大區別。保障群體的擴大和保障水平的提高，使保障資金來源面臨困難。
二是現有政府財力難以支撐。以江蘇覆蓋20%的城鎮家庭測算，“十二五”期間需再建設200萬套左右，每套按平均成本25萬元計算，約需建設資金5000億元。如此大規模的集中建設，加之地方財力緊張，房屋的地點選擇、竣工進度和配套設施均與人們的心理預期形成極大反差。
三是資金來源不能滿足市場需要。目前保障房建設的資金來源主要有：土地出讓收益的10%、住房公積金的增值部分收益、銀行政策性貸款、國家和省市財政補貼四部分組成。由于資金需求量大，且保障性住房資金回收較慢，客觀上主要依靠土地財政，受宏觀調控影響，保障性住房資金供應存在嚴重不足。
(二)完善江蘇保障性住房資金的有效途徑
筆者認為，針對江蘇實際，完善保障性住房資金來源必須走與市場相結合的路子，具體有幾下路徑可供選擇：
一是繼續認真執行保障性住房資金供應政策，足額提取土地出讓收益金，加大財政投入，提高以獎代補力度；
二是積極探索住房公積金的增值途徑，在保障住房公積金使用的前提下，可利用一定比例的住房公積金繳存余額直接投資公租房的建設；
三是完善保障性住房的信貸政策，以差別化的信貸政策鼓勵保障性住房建設；
四是積極試點住房維修資金用于保障房建設的有效途徑，至“十二五”期末，全省住房維修資金將形成1000億元的繳存額，利用維修資金用于保障房建設，一可解決保障房建設資金緊張情況，二可使維修資金保值增值；
五是設立城鎮住房保障基金，吸引社會公眾資本參與保障性住房建設。
三、加快江蘇住房保障體系的建設
江蘇到2015年，城市化率將達到65%，現階段的城市化將進一步加劇住房供需的矛盾，我們借鑒國外住房保障成功的經驗，全盤套用不現實。同樣，江蘇的省情也不同于國情，如何走出一條適合江蘇住房體系之路，沒有現成的路可走，需要我們不斷探索，結合江蘇實際完善住房保障體系建設，才能從根本上解決保障性住房資金來源問題。
(一)完善住房保障的制度體系
一是建立和完善分層次的住房保障制度，切實解決困難家庭的住房；二是制定全省住房保障中長期規劃和年度計劃，加強管理和考核；三是研究制訂住房保障法規，使住房保障與養老保險和醫療保險等其它社會保障具有同等地位；四是繼續實行差別化的制度政策和交易稅收政策，鼓勵自住性購房，為保障性住房建設提供土地供應、利率、稅收優惠；五是適時開征房產稅，為城鎮保障性住房提供長期資金保證。
(二)健全住房保障工作網絡
大力加強管理機構、實施機構、基層服務窗口三級管理服務網絡建設，提高各級住房保障工作人員的政策水平和業務能力。
(三)創新住房保障運營管理機制
堅持政府主導、社會參與、市場動作，更加注重發揮市場的作用，積極探索委托管理、政府購買服務業等商業化管理方式，切實做到保證運營、降低成本、提高效率，建立科學的分配機制和糾錯機制，確保分配結果的公信度，真正讓需要保障的群眾受益。
(四)不斷完善住房公積金制度
擴大住房公積金制度的覆蓋面，明確城鎮各行業用人單位及建立勞動關系的職工，均應按時足額繳納住房公積金，并納入勞動合同示范文本，以住房公積金的廣覆蓋，保障新就業和外來務工人員的租住需求。
(五)積極探索保障性住房建設的多種途徑
采取新建、配建、改建、收購、置換、公房騰退、社會捐贈等多種方式，多渠道籌措廉租住房房源，多方式開發經濟適用住房，在符合規劃和土地使用條件的前提下，支持和鼓勵在普通商品房中配建一定比例的經濟適用住房，支持住房困難戶較多的獨立工礦企業按經濟適用住房管理規定利用自有土地集資建房，鼓勵多主體興建公共租賃房。各級政府部門負責解決城市中低收入住房困難家庭、城市新就業住房困難人員；開發區、工業園區、企業負責解決外來務工人員的住房困難問題。從制度設計上和實施機制上確保住房保障的資金供應，走出一條可持續發展的住房保障道路。
