一、污水處理簡述
污水處理，顧名思義，是為使污水達到排水到某一水體或再次使用的水質要求，對其進行凈化的過程。
我國是一個發展中國家，隨著經濟快速發展，環境污染（包括水污染）日趨嚴重。近年來，國家對水環境的治理非常重視，把污水處理視為城市發展的基本功能之一，通過建設城市污水處理廠，加大污水處理規模和力度，從“十五”開始，“十一五”發展加快。截至2010年年底，全國已建成投運城鎮污水處理廠2832座，處理能力1.25億立方米/日，分別比2005年增加了210％和108％。90％以上的設市城市和60％以上的縣城建成投運了污水處理廠，污水處理能力超額完成“十一五”規劃確定的1.05億立方米/日的目標，對水環境的治理取得重大成效。
但從污水處理行業來看，建設污水處理廠需要大量的投資和高額運行費，對政府財政是一個沉重的負擔，部分已建成的污水處理廠由于運行費用高昂或者缺乏專業的運行管理人員，或由于運行經費不能滿足污水處理廠正常運行所需的費用處于虧損狀態，污水管網的建設相對落后，跟不上污水處理能力的要求等原因，并沒有滿負荷運行。套用一句行業人士的概括：污水處理行業存在經營形式的自然壟斷性，投資的低回報性，政策的高風險性，資本的高沉淀性及由于政府造成的低需求彈性，資金占用比率高，風險大，投資人先期投入大，若運營出現問題，投資收回與獲利都將難以實現。政府為了解決資金來源問題，BOT模式在該行業中廣泛應用，取得了較好的效果。
二、BOT運營模式與建設污水處理廠的效用概述
BOT，是BUILD―OPERATE―TRANSFER的英文縮寫，即建設―運營―轉讓，指政府將由自身承建的重大項目、經營和維修責任以契約方式交給投資者，授予投資者特許經營權，投資者建成此項目后，在協議期內對該項目擁有經營權、收益權，以收回投資和獲得合理利潤，特許期滿后則將該項目無償交還給當地政府。此模式在拓寬投資渠道解決建設資金方面的優勢很明顯。BOT演變和創新出多種衍生方式，如TOT（移交―運營―移交）、BOO（建設―擁有―運營）、ROT（修復―運營―移交）、BLT（建設―租賃―移交）、BT（建設―移交）等，都是對建設―擁有―運營―移交過程的變化，仍然具有政府特許經營和項目融資的特征，將它們統稱為BOT。
采用BOT方式建設污水處理廠，解決了當前城市污水處理所面臨的建設資金和運行管理問題。根據國家建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》鼓勵社會資金采用獨資、合資、合作等多種方式，參與市政公用設施建設，這為污水處理廠應用BOT模式提供了政策上的支持，BOT作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，應用到污水處理設施建設中的主要作用如下：
1.解決項目資金問題，促進基礎設施建設。由于污水處理投資大，建設周期較長，采用BOT模式運作，不僅可以減輕地方政府直接的財政負擔，緩解經濟發展中資金短缺的問題，而且要求投資者有強大的資金作為后盾，在項目建設前進行科學的論證、合理的設計，在建設運營過程中加強管理、科學組織，降低風險，獲取收益。還可以通過項目的運作解除投資者的后顧之憂，吸引更多的投資商直接投資經營污水處理產業，加快該產業的發展。
2.引進競爭機制，提高項目運作效率。我國污水處理產業基本上處于政府投資的經營狀態，存在著管理落后、效率低下、缺乏競爭意識等弊端。采用BOT投資方式，吸引社會資本進入污水處理產業建設領域，勢必將打破單一投資體制形成的嚴重的行業和部門壟斷局面，改由社會資本建設和運營，較好地解決政府投資超工期、超成本和運營服務差等弊病，提高項目建設質量并加快項目建設進度，增強企業的經營意識，降低運營成本，提高項目運營效率，為社會公眾提供更好的服務。
3.BOT模式推進城市功能的健全。污水處理及給排水作為城市功能的一部分，由于經濟或技術上的一些原因，有的城市污水處理廠處于半開半停狀態，甚至出現污水處理廠先于管網建設，污水處理廠成為擺設，無污水可處理。實施BOT模式后這些現象應得以改變，若按照BOT契約，政府必須按規定的時間、按規定的污水量支付給投資者一定的污水處理費，保證投資者的收入，促使政府加快污水管網的建設，健全城市的功能。
4.改善投資結構，拓寬融資模式。采用BOT方式引進投資者，突破了直接投資和銀行貸款的融資模式，BOT項目的建設資金，全部由投資方解決，政府不擔保，也無需承諾支付項目借款，不會增加政府的財政負擔，也不會增加政府債務負擔。對于投資者來說，BOT項目融資時一般不受項目公司現有資產規模的限制，在該方式下銀行貸款通常沒有追索權，即使有有限的追索權，也僅限于項目本身的資產和收益，不影響該項目實體從其他方面取得借款的能力。BOT為項目的融資帶來了新的方式。
三、污水處理BOT運營中存在的問題
BOT運作模式是解決目前我國污水處理產業資金短缺的一種途徑，地方政府能夠達到招商引資的目的，同時通過建設污水處理設施也能對生態環境加以改善，但由于我國實行污水處理BOT運作方式的時間不長、缺乏成熟的經驗，通過對溫州中心片污水處理廠TOT+BOT及溫州東片污水處理廠BOT等項目的調查和分析，發現在污水處理BOT運營過程中，每個環節都可能存在著一些問題，需要全面考慮，一旦操作失誤，將給投資者及政府造成損失。
1.爭取項目惡意競爭。污水處理BOT項目多采取公開招標的方式選擇投資人，由于BOT運作模式仍屬新生事物，不少投資者根本不具備相應實力卻對運行價格進行惡意競爭，甚至連投資成本如何測算都不知道，就去與業主談運行價格，不計后果一味壓價，這樣的BOT項目即使污水廠建成，運行起來也困難；有的項目是由多個中小投資者共同集資建設，很可能在建設投入、運營管理、利益分配等方面出現糾紛，從而造成項目停建和運行癱瘓。有的投資者把爭取到污水處理BOT項目作為自己達到集資、貸款目的的一種手段，如果這些企業動機不純，真正目的沒達到，必將對BOT項目的運營產生影響。這種惡意競爭使愿意踏實做事的正規公司難以拿到項目，也給政府帶來復雜的后續管理問題。
2.項目談判時間長，過程復雜，融資成本高。BOT項目是由政府、投資方和其他相關部門和企業簽署的一系列的協議、合約、合同保證實施的。由于涉及的方面較多而特許經營期較長，項目在運營過程中還可能發生一些變化，既有項目前期的談判，也有運營過程中的談判，項目的運作煩瑣、復雜，需要通過復雜的談判才能形成合意。因此，采用BOT模式建設污水處理廠需要付出較高的運作成本，投入較大、咨詢費用高，運作周期長、過程復雜，需要大量融資，融資成本很高，要求投資要有相當的融資能力。
3.項目投運延期。BOT協議簽訂后，投資方自應按照協議要求的時間進行項目的建設，但會由于各種原因會造成項目無法按期開工，或在建設期間無法按時完工的事件不在少數，可能由于談判時間太長、建設超期、費用超支、項目未達到生產能力、工藝和設備達不到設計要求、天氣氣候等原因造成不能按期投運。例如：溫州東片污水處理廠的建設，由于政府供電方面的原因，致使設備不能進行通電調試，比協議規定的時間延遲了五個月投入運營。
4.政府行為影響BOT效果。地方政府是BOT項目的推動者和最重要的參與者，污水處理BOT項目的實施,對于地方政府而言角色是多重的,既是BOT項目招標游戲規則的制定者,又是BOT合同談判的參與者、簽訂者和合同執行的監督者，既要維護國家的權益又要保護廣大消費者的利益，同時還要保障投資者有利可圖。地方政府的多重角色不兼容，有時甚至是矛盾的,它要求地方政府順利完成各種角色的轉換，平衡各方利益，才能爭取多方共贏。地方政府的履約誠信對投資者來說至關重要，如沒有及時提供所要求的開發與經營許可，沒有協助辦理相應規劃許可證件造成工期延誤，由于政府行為造成實際建設費用增加，撤消正在建設中的項目，通過立法變更投資或項目公司的權益，甚至實行國有化或征用，價格調整不及時等政府的不作為可能對BOT項目造成重大影響；由于目前我國現行法律對政府保證的性質和效力未作出特別規定，具有很大的不確定性，發生爭議不解決，給BOT項目整體帶來不利影響。
5.目的各異產生矛盾。古今中外，市政設施具有不可停止、不可替代、不以贏利的特性而服務于大眾，基本上都由政府管理經營，建設污水處理廠的根本目的是保護地方環境，付出合理的成本保證城市的健康可持續發展，投資者的目的是追求最大的利潤和投資回報。污水廠運營期間，運營方與政府及其他相關部門在涉及雙方利益時可能產生矛盾，污水廠的正常運營必須廣泛地依靠政府支付污水處理費，但由于投資方運營時間長，污水處理廠運營的目的是降低處理成本從而獲得更大利益，還可能出現違規現象，等到政府發現后即使處罰，但對水環境的破壞已無法挽回。因此，政府不能僅僅為了快上BOT項目而把污水處理廠簡單地推向市場，給日后的管理埋下巨大的隱患。
6.投資收益的影響因素。投資者在較長的經營過程中，必然會出現影響經營收益的現象，主要有下列情況：（1）在項目運營的過程中，前期的實際進水量小于設計規模，往往都規定一個最低保證量來保證投資者的收入，若長期達不到設計能力，項目的投資回收期可能延長，甚至發生虧損。（2）由于利率、匯率發生變化，通貨膨脹原因使各種運行成本因素發生價格上漲，如電力成本、人員工資福利等與測算不一致，或者收費政策發生變化，這種情況多通過調價來進行處理，但是價格調整始終是滯后的，有時價格調整遲遲落實不了，對收益造成影響。（3）管理不善，或污水進水水質超過設計指標，使實際運行成本、處理效果等達不到預期目標，如設計進水為生活污水，來的卻是工業廢水，處理成本增加，達標排放面臨風險，還會影響生產工藝，溫州東片污水處理廠就存在這種現象。（4）運營期政策發生變更，在較長的特許經營期中，可能出現的政策的變化，既有可能是經濟政策的變化，也有可能技術標準的變化。如，開征新稅種，所得稅率發生變化，要求實施較高的排放標準，增加檢測指標，處理規模要增加。所有這些變化，對經營者的收益也會產生影響，政府還可能要求運營者進行改造或擴建，這可能又是新BOT項目的開始，面臨著復雜的過程。
出現對運營方收益產生重大影響的事項，政府要給以理解和支持，共同努力才能確保項目合作良好。
7.項目移交可能面臨的問題。我國目前還沒有一座采用BOT模式建設的污水處理廠移交，但存在中途合作失敗的案例。政府在污水廠BOT合同的擬訂中，關于移交環節沒有任何經驗或教訓可以借鑒，關于移交的規定難免會有缺漏，不合實際，污水處理廠在經過漫長的特許經營期后，投資者內部和政府的主管領導都會發生變化，在項目移交時政府和投資者很可能出現爭議和糾紛。由于投資者在運營相當長的一段時間后，投資已收回，并取得了一定回報，覺得增加投入不再符合自身利益，就很可能提出提前移交，或者運營一段時間后，覺得在特許經營內收回投資與獲利很困難，也可能找理由提前移交，或者在運營期的后幾年，不作大的投入，移交時污水處理廠在處理能力方面要大打折扣，給政府收回運營產生重大影響。
總之，由于污水處理投融資體制改革跟不上行業發展的投資需求，一些城市政府存在想把水業投資當包袱甩掉的思想，中央政府對城市政府缺乏有效的指導、約束和監管，在需求巨大、概念熱炒、法律不全、地方政府理解不深的情況下，污水處理BOT項目存在大干快上的現象。其實，BOT模式仍屬于新事物，在美國、日本、歐洲等發達國家也在反思。BOT項目投資者和政府決策不慎，都將給地方財政及投資者留下了巨大的隱患和風險。發展污水處理的BOT項目，需要統籌安排，不斷總結經驗和完善，才能發揮其效用。
四、發展機遇和建議
據了解，我國污水處理“十二五”規劃即將出爐，預計規劃將突出配套管網建設、提升污水處理能力、污泥處理處置設施建設及老舊污水處理廠升級改造等建設重點，不斷完善落實用地、用電、稅收等優惠政策，多渠道籌措資金，加快推進污水處理設施建設，加強項目管理，確保項目規范建設和高效運行。預計“十二五”期間的具體目標是，設市城市平均污水處理率達到90%以上（重點城市95%，地級市85%，縣級市75%），縣城平均污水處理率達到70%，建制鎮達到30%。全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃新增投資額共計3800億元，用于升級改造和新增城鎮污水處理廠投資660億元，強調各地和各部門要重視城鎮污水處理設施建設，落實責任，增加投入，加強監管，完善政策，全面推進城鎮污水處理設施建設和運營工作。這將給污水處理行業的發展帶來較大機遇，也給污水處理BOT帶來了機會，對于發展發展污水處理BOT運營模式作些建議如下：
1.遵循合理的原則。我們在污水處理項目采用BOT時要遵循一些合理的原則，主要包括：（1）堅持公開、公平、公正的原則，在BOT項目信息發布、招標選擇項目投資人、監管、移交等過程都要做到“三公”的原則，并自覺接受各方和輿論的監督。（2）協議要明確各方的責、權、利，兼顧各方利益的原則，由于BOT項目周期長，未來不可預見因素多，不論在哪個環節，在涉及各方利益時都要用合同的形式明確各自的責、權、利和應承擔的違約責任，保證政府和投資者的利益，還要顧及社會公眾的權益。（3）要借鑒國際和國內經驗、堅持市場化運作的原則，通過學習國際或國內BOT項目運作的成功經驗，吸取教訓，不斷完善BOT項目的運作，能夠由市場決定的，就按照市場化運作方式進行，使BOT方式成為污水處理項目建設的有效手段。
2.慎選投資者。在實行污水處理BOT運營模式時，選擇一個好的投資者對項目的成功至關重要，建議重點關注這些類型的企業：如技術領先，有特定專利的污水處理企業；水務一體化的企業；融資能力強、有政府背景的企業；規模化、產業化、具有較長產業鏈的企業；污水處理設備生產企業。中國污水處理行業正處于市場化發展的前期，行業的相關政策體系模糊和不完善，產業上分散，經營壟斷而低效，選擇那些具有很強實力的企業，對BOT項目的發展將起到基礎性作用。
3.鼓勵社會資本參與BOT項目投資。外商投資、民營經濟、個體私營經濟等社會資本投資固定資產已經有了一定的基礎，它們有大量的資金，投資的欲望比較強烈，政府應通過政策措施，引導項目建設和投資，把這部分資金引入污水處理設施建設領域，拿出有投資價值的項目，盡量降低建設經營風險，以和約形式保證投資者在特許期內的投資回報，取得高于銀行貸款利息的利潤，讓利于民，或以一定比例的投資參與BOT項目，鼓勵和引導那些單獨承擔某個投資額巨大的項目建設有困難的企業組成聯合體，或成立股份公司、設立投資基金等方式，進行BOT項目投資。
4.盡可能開辟各種融資渠道。采取以外資為主，內資為輔的政策，積極利用國際國內兩個市場，在利用外資的同時積極培育國內資本市場，為我國基礎設施建設的長遠發展培養融資能力。發展國際市場，吸引跨國商業銀行貸款、爭取國際金融機構的援助，以及通過在國際資本市場上發行債券和股票的方式，為基礎設施籌集資金。
5.創造BOT投融資環境。在爭取社會資本為污水處理進行投資時，要形成一個有利于BOT融資的投資環境，健全法律框架，明確法律文本及其相應的規定，才能公正公平地表明經濟活動所擁有的條件、必須承擔的風險，以及期望得到的利潤，并予以公開的保證，從而才能真正吸引社會投資者參與污水處理建設。政府在BOT實施中要加強宣傳力度，使各部門及社會各界對BOT形式參與污水處理設施建設有個完整的認識，從而為項目融資提供較好的外部環境。
五、結論
目前，不論是內資企業還是外資企業對國內的城市污水處理項目主要采用BOT投資模式，我國的污水處理行業市場集中度并不高，國內水污染治理行業的大部分企業規模偏小，技能術力量薄弱，競爭力不強。隨著未來市場化的推進以及區域性的退化，污水處理企業的競爭將更加激烈，行業將會出現一批領導型企業，這些企業在規模、運營管理能力、資本運作能力、市場開拓能力、技術應用與開發能力和風險控制能力等方面具有突出的競爭優勢，市場集中度也會因此提高。在這個過程中，隱藏著很多投資機會，污水處理采用BOT投資模式，作為城市污水處理項目決策者的地方政府，應對此有深入清醒的認識，不能只為追趕潮流就草率地決定，要對投資者的資金技術實力認真審核，考慮當地的實際情況和對于投資者要求的投資回報的負擔能力，合理決策，促進污水處理BOT投資模式健康發展，為生態環境的改善作出貢獻。
