經過幾十年的改革，農村信用社（以下簡稱農信社）向地方商業銀行改制的目標逐步成為共識。但從目前改革情況來看，“明晰產權關系”的基礎目標仍然沒有實現，所有者缺位、軟預算約束、內部人控制這些典型的國有企業特征仍然非常明顯，部分農信社改制商業銀行成為經營者和地方政府推動體制形式化改革的政治任務，經營者與所有者的目標追求與核心利益仍然難以得到有效統一。追溯這一現象的根源，筆者認為關鍵是要解決好農信社生產關系與自身生產力和社會生產力發展水平相適應的關系。
一、農信社面臨著深層次的生產關系與生產力發展水平矛盾問題
生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力。在經濟落后的上世紀50~60年代，依靠一個人或者幾個人的資本組合很難滿足生產力的發展需求，于是由農民自愿入股組成的農信社構建了合作制的生產關系，對組合資本、打擊高利貸、解決生產資金需求、推動農村生產力發展起到了巨大作用。八、九十年代，社會生產力發展水平得到明顯提升，這種生產關系已經難以滿足生產力的發展需求，農信社逐步演變成為國有銀行的基層機構；進入新世紀以來，農村信用社國有銀行特點、集體企業性質、獨立法人概念、條線經營管理這種生產關系已經嚴重不適應社會生產力的全面發展需求。于是國務院提出了“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的改革方針，但是，這種生產關系卻始終沒有得到根本性的變革，嚴重阻礙了農信社自身生產力的發展。
1.生產關系不適應社會生產力發展要求是阻礙農信社健康發展的根本因素。從目前來看，雖然我國的社會生產力水平與發達國家還有較大差距，但較幾十年前、十幾年前已經有了質的提升。特別是沿海發達城市、省會城市，社會生產力水平相對發達，優勝劣汰的市場經濟機制基本形成。農信社作為金融企業，必須適應這一客觀規律，根據市場需求調整資源配置、完善經營機制，建立配套的生產關系。而從農信社的現狀來看，股權散小、所有者缺位，內部人控制現象嚴重。加之我國金融機構市場退出機制還不完善，導致部分經營者道德風險滋生，改革發展動力不足，經營管理“官辦色彩濃重”。使之既無法與實力雄厚，規模、資源優勢明顯的國有控股大型商業銀行競爭，也無法與所有者清晰、經營機制靈活的現代化股份制銀行競爭。在這種情況下，同樣經營機制的農信社所處區域越發達發展越困難。這就要求農信社必須通過變革生產關系努力適應社會生產力的發展要求才能實現自身的健康發展。
2.農信社自身落后的生產力發展水平難以推動生產關系的深層次變革。目前，農信社改革大的方向是向商業銀行改制，但改制的前提條件是各項指標必須達到一定的要求，也就是說農信社自身的生產力必須達到一定的水平。這就使部分經濟發達地區、經營理念先進、資產質量較好、生產力水平相對較高的農信社能夠順利改制，而資產質量較差、經營管理落后、生產力水平較低的農信社必須通過“跳起來發展”的辦法才能有望改制。但是，落后的生產關系往往嚴重制約和束縛著生產力的發展，在這種生產關系束縛下，生存已經面臨挑戰，跳起來發展談何容易。這種辦法無異于讓一個不愛學習的差等生自己變得愛學習了，才能把他送到好學校接受好教育。理論上有著可行空間，現實中缺乏有效支撐。依靠農信社落后的生產關系推動生產力發展，促進生產關系的深層次變革顯然非常困難。
二、通過改革使生產關系真正適應進一步解放和發展生產力的要求
好的生產關系可以全面地解放和發展生產力。農信社當前面臨的最為緊迫的問題不是通過自身生產力的發展推進生產關系的變革，而是通過深層次的變革生產關系推動自身生產力的快速發展，從而逐步消化和解決沉重的歷史負擔和包袱。就是說要把一個差等生放到一個好學校，通過接受好的教育進而變成好學生。
1.充分認識生產關系解放和發展生產力的重要作用。中國完善的封建社會生產關系嚴重束縛了中國社會生產力的發展，而西歐相對落后的封建社會生產關系被資本主義生產關系所替代后，社會生產力得到了全面解放和發展，推動了工業革命，實現了從傳統農業社會向現代工業社會的重要變革。最為先進的社會主義生產關系適用在生產力并不發達的建國初期，同樣嚴重束縛和制約著生產力的解放和發展，而改革開放的社會主義初級階段生產關系有力地推動了我國社會生產力的高速發展。由此可見，生產關系的建立一定要適應生產力進一步解放的發展要求，生產關系必須為生產力的發展服務而不斷更新自己，直到生產力獲得充分廣闊、徹底解放的發展空間。正是因為如此，江澤民同志提出了“中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發展要求”，就是要根據先進生產力的發展要求，對不適應先進生產力發展的生產關系和上層建筑進行變革、改革或調整，為先進生產力更大更快的發展開辟空間，創造條件。胡錦濤同志在紀念建黨90周年大會上指出：生產力是人類社會發展的根本動力。我們黨是以中國先進生產力的代表登上歷史舞臺的。黨的一切奮斗，歸根到底都是為了解放和發展社會生產力，不斷改善人民生活。所以，生產關系是推動生產力發展的重要因素，對充分解放和發展生產力有著非常重要的能動作用。農信社能否有效發展自身生產力、實現健康和可持續發展的目標，關鍵在于能否建立適應社會生產力發展要求的生產關系。
2.通過建立新的生產關系進一步解放和發展生產力。農信社向農村商業銀行改制的目標可謂抓住了制約農信社發展的要害，但是如何改制卻仍然是一個值得研究的課題。“換湯不換藥，形似而神不似”的改制沒有實質意義，但是也不能改制成為少數人或個別人控制的“民營企業”。就筆者多年的基層觀察來講，農信社向農村商業銀行的改制，應當具備三個條件：一是一定要由一定數量的股東投資一定規模的股金，股東利益與農信社的利益緊密相關；二是一定要有一個商業銀行作為戰略投資者，并為改制農信社提供一些基礎服務；三是重大決策權一定要通過股權或具有一定集中度的相對控股股東來實現，而不能通過某個大股東來實現。那么具備了這三個條件后可以解決三個問題：一是解決了產權不明晰，經營者和所有者利益不統一的問題；二是解決了改制后農信社建立新的生產關系所需的技術、服務、培訓支撐的問題；三是解決了金融機構私有化，經營風險可能擴大的問題。這樣一來，新的生產關系構架便已形成，新的經營管理理念、辦法、機制才能配套，才能實現進一步解放和發展信用社自身生產力的目標，才有可能逐步化解和消化農信社多年來積累的歷史包袱。
三、解放思想，積極探索區域化商業銀行改制是適應制度要求推進科學發展的現實選擇
銀監會3號令對農信社改制農村商業銀行具有明確規定，對注冊資本、資本充足率、不良率等主要指標都有硬性要求。筆者并不是無視這些規定，一味追求通過建立新的生產關系推動生產力發展，而是希望通過積極探索推進農信社向商業銀行生產關系的深層次變革。
1.積極探索區域化商業銀行改制是適應制度要求推進生產關系變革的現實選擇。所謂區域化商業銀行改制就是打破以市、以縣或者以聯社為單位進行商業銀行改制。只要通過改制后有利于建立適應生產力發展要求的生產關系，有利于化解金融風險和消化歷史包袱，有利于促進農信社的健康和可持續發展，既可以把一個聯社的其中幾個信用社拿出來參與到農村商業銀行改制中，也可以把幾個縣聯社的信用社組合起來組建一個農村商業銀行。前者還沒有先例，后者已經有天津濱海銀行先行先試的典范。但是從前者來講，正是大部分農信社面臨的本質性問題。由于農信社沉重的歷史包袱，諸多地方政府和農信社不得不采取類似于兌付央行票據的“博弈行為”，通過技術處理來實現改制農村商業銀行的目標，根本實現不了生產關系的深層次變革，甚至給農信社的發展帶來更多的歷史包袱。但是，通過區域化商業銀行改制可以有效地解決這一問題。比如一個聯社如果按照整體測算，達不到改制農村商業銀行的條件，那么就拿出幾個資產質量較好的信用社組建成農村商業銀行，讓其按照新的生產關系，推動自身生產力的迅速發展。此外，對剩余資產質量較差的信用社仍然由原聯社管理，但要限制其發展規模，把其的工作重點轉移到保支付、控風險上。等到新組建的農村商業銀行發展到一定規模，逐步兼并這個聯社。此外，為了保證不良資產的逐步消化，在新組建農村商業銀行的同時，必須經過對信用社資產進行評估測算后，要求股東認購一定比例的不良資產。
2.區域化商業銀行改制是打造零售銀行解決中小企業融資難的有效措施。農信社作為地方金融機構在地方經濟建設和中小企業融資方面做出了突出貢獻。但是近年來，隨著風險管控、經營理念、經營規模的變化，農信社的服務方向發生了一些變化。一方面農信社經營者出于風險考慮，不愿意和中小企業打交道；另一方面適應經營規模擴張的需要，爭取和大企業打交道。這樣一來，中小企業融資難的問題更加尖銳，民間借貸市場的發展空間更為廣闊，導致大量資金在金融體外循環。這至少導致兩個方面的后果：一是大量民間資金在金融體外循環，脫離金融監管，風險巨大；二是客觀上造成金融機構存款下降，發展能力受限。2011年以來的“溫州企業債務危機”現象正是這一問題的反映。那么按照區域化改制農村商業銀行，為一個城市改制多個地方金融機構提供了更為廣闊的發展平臺，也在一定程度上削弱了一些城市農信社的龐大規模。既有利于促進市場的充分競爭，也有利于實現現有資源的有效組合。溫州企業債務危機爆發后，溫州市政府出臺了“1＋8”地方金融改革創新戰略，提出要發展小額貸款公司120家，把新型農村金融機構總數增加到30家。國家開發銀行原副行長劉克固先生一直倡導“通過草根金融體系，解決中小企業融資難的問題”。為何不借助農信社這一平臺，通過引進戰略投資、與PE機構合作、吸收本地優質客戶資源等辦法，使農信社構建適應生產力發展的新的生產關系，把農信社打造成為股份制的零售銀行體系。
農信社區別于其他銀行最大的特點有兩個，一是每個聯社都是一個企業法人；二是點多面廣，延伸到了每一個鄉鎮，甚至大的村莊。因此，對農信社按照區域化改制農村商業銀行后，是服務中小企業、解決中小企業融資難問題最有力的金融機構之一，是打造中國零售銀行最為便捷的途徑之一。
3.采取差異化的監管政策促進區域化商業銀行的健康和可持續發展。為了有效防范和化解金融風險，促進區域化商業銀行的健康和可持續發展，必須對區域化商業銀行采取差異化的金融監管政策。一方面從風險控制的角度考慮，應實行“杠桿比率”的監管政策。既然能夠達到區域化商業銀行的組建條件，就是“輕裝上陣”的現代商業銀行。要嚴格按照“杠桿比率”，根據資本金的狀況，測算償債能力，控制規模擴張。另一方面從經營發展的角度考慮，應給予較為寬松的“利差空間”。做為零售銀行，服務中小企業，經營成本必定較高。比如按人均服務30個客戶計算，10個億貸款規模的零售銀行擁有營業網點2個，貸款客戶300個，至少需要10個客戶經理，30名從業人員；而大型商業銀行10個億貸款規模只是1個網點的其中一部分，可能僅涉及不到15個客戶，甚至只涉及到1個客戶，有1個專職客戶經理或2個至3個客戶經理即可。所以龐大的營銷團隊需要較高的“利差空間”。再一方面從管理質量的角度考慮，對客戶經理團隊要根據地域差別有所要求。區域化商業銀行組建后，所有者和經營者必然要追求經營效益的最大化，這就有可能導致讓少量的客戶經理團隊來承擔大量的營銷任務。就如讓一個人一個小時倒20杯水能做好，倒60杯水也可能做好，但是倒600杯水很難做到一樣，當然如果發明了專門的倒水設備除外。這樣違背了客觀規律，就必然會滋生風險。所以，必須通過對客戶經理團隊的監管、控制，切實防范人為風險的發生。
