1994年我國進行了分稅制財政體制改革，并建立了轉移支付制度。該制度極大地提高了困難縣市財政保運轉、保發展、保穩定的能力，但也還存在不少問題。本文擬以江西省泰和縣為例，探討我國財政轉移支付存在的主要問題及成因，并提出相應對策。
一、縣級財政轉移支付存在的問題及成因
1.轉移支付結構安排不盡合理，均等化作用不顯著。2009年起，我國進一步規范了財政轉移支付制度，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。轉移支付形式上是規范了，但實質內容沒有改變，目前一般性轉移支付中的原列入專項轉移支付的幾大類支出，實質上沒有起到一般性轉移支付的均等化作用，還是要求?？顚Ｓ茫荒苡糜谄胶獾胤截斦A算。因此，剔除這塊補助來說，我國的一般性轉移支付盡管有均等化的功能,但所占比重還是偏低。以泰和縣為例，2010年一般性轉移支付總額為42163萬元，剔除原列入專項轉移支付的幾大類支出17439萬元后為24724萬元，在全部轉移支付中所占比重僅為29.3%；而稅收返還和專項轉移支付所占比重高達70.7%。稅收返還以保護地方既得利益為出發點,采取“存量不動、增量調整”的政策,只有利于發達地區而不利于欠發達的中西部地區,不僅不利于均等化的實現,反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。
2.轉移支付項目設計上不合理，資金使用效率偏低。
（1）地方事權劃分不夠清晰，轉移支付應有功能未充分發揮。政府間事權關系劃分不清，對專項轉移支付資金的分配和使用產生不利影響。第一，范圍涉及過寬。由于各級政府間事權界定不清，我國專項撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應屬于地方政府事權的項目，包括：基礎設施建設、支援農業、科教文衛、社會保障、行政管理、公檢法等。第二，要求地方配套。中央下撥地方的專項資金，有相當部分要求地方財政配套。江西省2009年制定的公共財政政策需要縣市配套資金的項目有60個，2010年達到134個，主要集中在支農、社保、衛生和基礎建設等方面。泰和縣2010年按省公共財政政策應配套專項資金4684萬元，但該縣是一個典型的農業大縣，工業經濟基礎較為薄弱，財政收入來源非常有限，加上未列入國家貧困縣，財政實力較差，只能勉強滿足全縣13000多名財政供養人員的工資發放問題，近幾年連津貼補貼都無法足額預算，且公用經費預算標準每人每年才1000元~1500元。第三，財權事權不對稱。319國道泰和老營盤至南溪段二級公路改造項目，泰和縣財政共借入國債轉貸資金1.3億元。319國道是江西省內六條國道之一，也是入閩的國防重要干線，按照公共財政及“財權與事權相統一”的要求，該國道建設理應由國家承擔，不應由地方承擔建設債務，但目前該貸款一直由泰和縣負責還本付息，其中已到期的債務本金近7000萬元。上級財政通過結算直接扣繳，但由于該縣沒有償債資金來源，償債資金一直由縣財政墊付，財政風險較大。
（2）專項轉移支付比重較大，分配項目繁雜。泰和縣近三年專項轉移支付（不含原列入專項轉移支付，現改為一般性轉移支付的幾大類支出）占轉移支付總數分別為47.9%、53.3%和48%，比重一直居高不下。項目種類分布面廣，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業。2010年該縣專項轉移支付項目約在120個以上，項目名稱五花八門比較雜亂，總額50萬元以下的項目近70個，資金最少的項目僅1000元，有限的資金被分散使用，形成了“撒胡椒面”現象，達不到應有的規模效應。
（3）部分專項轉移支付資金分配主體倒置，財政部門陷入被動。專項轉移支付資金的分配往往先由業務主管部門提出意見，然后送財政部門審核，客觀上業務主管部門先入為主，占據分配的主導地位，就拿泰和縣來說，縣財政部門難以對資金的分配與使用進行強有力的介入，許多情況下僅履行出納的義務。專項轉移支付資金分配與管理權分散于各業務主管部門，財政統一支配的實際權力非常脆弱。這種財權過于分散的格局，造成項目建設各自為政，各行其是，造成一定程度的重復建設和資源浪費。
（4）資金撥付時間滯后，影響項目進度和效益發揮。據統計，專項轉移支付資金的撥付主要集中在下半年，且下半年又集中在12月份，有的專項資金甚至要到次年下達，使執行時間相對滯后，影響到資金的使用效率。泰和縣2010年12月份以后下達資金多達10459萬元，占專項轉移支付總額的25.2%。由于轉移支付資金特別是專項轉移支付資金基本上都在預算編制后才下達，給財政預算編制和執行帶來一定的難度。造成預算安排與轉移支付補助資金重疊的現象時有發生，加大了預算執行的難度。
3.缺乏統一有效的資金監管體系，監管機制不夠完善，監管力量分散，監管成本過大。一方面，有些資金一年內要接受垂直監督、同級監督和部門內部監督兩三次甚至更多，部門抱怨“鐵賬也要翻破”，接待費用“扶搖直上”；另一方面，更多的資金垂直監督無暇顧及，內部監督流于形式，部門使用“心安理得”，資金效益不得而知。特別是在省直管縣財政體制下，由于市級財政部門未被賦予強有力的監管職能與手段，其“邊緣化”的傾向十分明顯?！笆±锕懿粔?，市級不便管”的現象比較普遍。
二、進一步完善縣級財政轉移支付的對策
1.進一步規范轉移支付方式，優化轉移支付結構。不斷提高一般性轉移支付的規模和比例，特別是增加均衡性轉移支付所占比重。在不低于原有規模的基礎上，取消體制補助、稅收返還和結算補助，將稅收返還納入到規范的一般性轉移支付當中,使其真正具有均等化的功能。同時，逐步降低專項轉移支付比重，形成以專項轉移支付為輔，以一般性轉移支付為主的優化結構，發揮緩解地方財政困境的作用。并提前轉移支付資金下達的時間，以更好地滿足各級政府提供公共服務的資金需求。
2.科學界定政府間的財權與事權，合理安排專項轉移支付項目。在明確界定政府職能的基礎上,按公共產品受益范圍明確各級政府的事權范圍,對各級政府的事權加以明確的劃分。屬于全國性和跨省性公共服務的事權,應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性公共服務的事權,應由地方政府在中央統一政策許可范圍內自行決策和承擔。如省轄區內跨市公路的修建，就應由省級財政專項支付的方式，對修建公路的費用進行部分或全部的補助。結合不同層級的具體情況，明確劃分地方各級政府的責權和財政支出責任，并用法律的形式固定下來，嚴格遵照執行。
3.研究規范專項轉移支付的配套政策，提高縣財政的統籌能力。第一，規范配套政策出臺程序，將市縣配套的總體負擔控制在可承受的范圍之內。在安排轉移支付時，應根據地方財力情況和實際需要，盡量足額安排資金，以減輕地方因項目資金配套帶來的財政壓力，使項目能全面實施，從而發揮最大的資金效益。今后，除中央有明確規定外，省里應嚴格控制出臺新的要求市縣配套的政策。對屬于省級事權的項目，由省全額負擔，不再要求市縣配套；對屬于省與市縣共同事權的項目，區別不同情況制定不同的配套政策；對屬于市縣事權的項目，為了鼓勵市縣推進工作，可逐步采取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法。第二，對不同地區進行區別對待：財政狀況好的地區，配套比例相對大一些，財政困難地區的配套比例要根據困難程度相應小一些或者不要求提供配套資金。各地的財政狀況要根據其財政收支進行合理、科學的測定，不應進行人為的隨意劃分。
4.清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是規范專項資金設置，對同一個部門管理的性質和用途相近的專項資金進行整合，減少資金項目個數，增加資金規模，發揮資金使用的規模效益；對政策穩定、具有長期性、規模只增不減項目，調整列入一般性轉移支付。二是對到期和一次性項目應及時清理，對補助數額小的項目予以取消，交叉、重復的項目重新清理，逐步進行歸并。三是列入專項轉移支付的項目，要經過科學論證和一定的審批程序，逐步建立專項轉移支付資金項目庫，實行三年滾動項目管理，優先安排重點項目和符合國家政策導向的項目，并做到提前項目審核，加快資金撥付進度。四是對部分專項轉移支付資金，由地方根據輕重緩急，自主安排，避免上下財政同時安排存在交叉浪費；五是增強專款分配的透明度，及時公開分配資金所采用的基礎數據，公開確定項目的標準和分配的結果。要堅持財政部門與業務主管部門共同參與資金分配，扭轉財政部門在分配與管理上的被動局面。
5.建立統一的轉移支付資金管理制度，完善和強化監督約束機制。一是出臺規范、統一的專項轉移支付資金管理制度，建立健全各項轉移支付形式之間的協調機制。在全面清理現行專項轉移支付項目、數額和分配依據、管理形式的基礎上，出臺專門的規章制度，明確資金分配、撥付、使用和監督管理的基本要求，明確由財政部門統籌管理專項轉移支付資金；建立政府牽頭、財政主導的協調管理機制，協調和督促相關部門共同落實政策目標。明確要求各地建立專項轉移支付資金預算管理制度，強化預算約束，實行專款專用、專賬核算和專人管理，以多種形式接受社會各界監督。二是整合專項轉移支付資金監管力量，完善全程監控體系。建議在專項轉移支付資金分配環節同步出臺檢查與考評辦法，確定監督檢查主體和全程監控手段，既做到嚴格跟蹤檢查，又做到不重復檢查。要推行“零成本”檢查，防止有關部門借檢查謀取自身利益，加重地方政府或項目承擔部門的負擔，真正維護專項資金安全與核算完整。三是逐步建立健全轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制，擴大納入績效評價范圍的專項轉移支付項目。將專項轉移支付資金的績效評價結果，作為資金分配的重要因素。四是完善轉移支付法律體系。抓住《中華人民共和國預算法》修訂的契機，盡快出臺《政府間轉移支付法》，將轉移支付制度的內容、形式、依據、用途、管理和監督等內容以立法形式予以明確和規范。
