課題組織單位：中國交通會計學會
課題承擔單位：重慶市交通會計學會
課題組成員：禹培文 孫傳平 朱巧云 劉貴忠 王 劍 左孝華 許留旺 黃常勛 鄭小平 吳 濤 張達斌 陳 靜 郭萬莉
總 撰：禹培文 執 筆：孫傳平 朱巧云
[摘 要] 西部地區與東部地區相比，無論是公路密度，還是高速公路通車里程都遠遠落后，嚴重制約了經濟發展，因此要實現西部大開發，首先需要解決西部地區落后的交通基礎設施，包括高速公路的發展。西部地區高速公路發展能否抓住機遇，乘勢而上，關鍵在于能否正確解決和處理好主要矛盾即高速公路資金問題，本研究課題立足于分析當前西部地區高速公路資本籌集和使用管理現狀，就其存在的問題進行深入探討，探索西部地區高速公路資本籌集、使用管理的有效模式，并向政府提供支撐西部地區高速公路可持續發展宏觀經濟環境的政策性建議，以利實現西部地區高速公路的可持續發展。
[關鍵詞] 西部地區 高速公路 資本 可持續發展
一、高速公路資本籌集、使用管理與可持續發展的關系
(一)高速公路項目資本籌集使用管理的基本概念和認識
高速公路資本籌集主要指項目建設資金的籌集及營運資金尤其是還貸資金的籌措。它實際上是投資意愿與資金需求的現實結合。
高速公路的資本使用管理指所籌集的資本在項目建設過程中的運用、營運過程中的資金回收及資本的耗費與補償、貸款本息償還等。
高速公路資本籌集、使用管理良性循環指高速公路從資本籌集開始，經過建設、經營、收費還貸等資本循環過程，資本得以保值和增值，高速公路形成可貸款、可還款、可創利、可擴張的逐步遞進的狀態。
與資本籌集、使用管理良性循環相對立的是資本籌集、使用管理的非良性循環。往往表現為企業長期出現虧損、權益資本迅速消減、資產狀況和財務狀況惡化、融資能力消失、出現生存危機等，這時高速公路即已脫離可持續發展軌道。
（二）高速公路的資本籌集、使用管理與可持續發展的關系
1、可持續發展要求高速公路資本籌集、使用管理必須達到良性循環
交通建設是國家經濟建設的組成部分，國民經濟要實現可持續發展也要求交通建設的發展必須是可持續的，而高速公路又是交通基礎設施的重要組成部分，高速公路實現了可持續發展，就為國民經濟可持續發展目標的實現提供了條件。高速公路與國民經濟的這種局部與整體的依存關系，既反映為高速公路發展必須服從和服務于國民經濟可持續發展，又反映為高速公路發展與國民經濟發展是相互制約、相互促進和互為條件的，高速公路是經濟發展的產物，反之高速公路的發展又會推動國民經濟的迅速發展。
2、只有高速公路資本籌集、使用管理良性循環才能實現高速公路可持續發展
高速公路資本籌集、使用管理只有達到良性循環，項目資本耗費才能得以補償，投資者資本的保值增值才有所保障，才有可能吸引更多的社會資本來投入，使高速公路實現可持續發展。如果高速公路資本營運循環周轉不能夠達到良性狀態，項目資本不但不能補償本身的耗費進而無法實現投資者資本回饋，而且也不可能積聚社會資本投入高速公路，高速公路建設就難以為繼，由此也就無法實現高速公路的可持續發展。
二、西部地區高速公路發展及其資本籌集使用管理現狀與問題
(一）高速公路在西部大開發中的地位作用
1、公路交通是西部地區的主要運輸方式，搞好高速公路建設是加快西部重要交通基礎設施發展的關鍵。
就西部地區而言，公路交通具有主導地位，但西部公路建設落后問題已被國務院領導歸納為“三低”，其中最主要的是公路等級低。因此，西部大開發面臨的加快交通基礎設施建設的重任，主要集中在提高公路等級方面，故而加快西部高速公路建設也就迫在眉睫。
2、西部地區擁有豐富的資源，發展高速公路可以加快資源開發。
西部地區有著豐富的資源，但長期以來，由于交通閉塞落后，資源優勢無法形成經濟優勢，西部地區的經濟發展落后的局面長期不能得到改變。高速公路的快捷、安全、經濟、舒適和方便，可以徹底改善西部地區交通基礎設施建設的落后面貌，為加快資源開發創造有利條件，使潛在的資源優勢迅速轉化為經濟優勢，促進西部地區的資源盡快得到合理的開發利用，從而使西部地區的發展步伐有所加快。
3、發展高速公路可以克服西部地區海距遙遠的地緣弱勢，促進西部地區市場發育，形成地區經濟之間的優勢互補，帶動整個國民經濟平衡、穩定、健康發展。
西部地區由于地處內陸，地緣弱勢導致的經濟發展差距，已經越來越明顯地影響到國家的社會經濟持續發展，東部高速增長的經濟需要以足夠的資源和寬廣的市場作強有力的支撐，西部經濟的快速發展更需要充足的資金和先進的技術與管理來啟動。東西部地區之間加強交流、交換、溝通和互補變得更為迫切，加快高速公路發展，徹底改變西部地區交通基礎設施的落后面貌，由此更為緊迫。
（二）西部地區高速公路發展及資本籌集、使用管理現狀
1、西部地區高速公路發展現狀
截止2001年底，西部地區高速公路通車總里程為4517公里，占全國高速公路總量的23.22%；高速公路平均密度為0.657公里/千平方公里，絕大多數省區高速公路都處于起步階段，在全國三大經濟區劃中處于非常落后的狀態。
就西部地區未來高速公路發展而言，國家提出了西部大開發交通建設的近期目標即在2010年前必須貫通“五縱七橫”交通干線總里程1.63萬公里中的1.3萬公里；同時還需要貫通西部地區八條省際交通干線。西部地區高速公路發展目標十分明確，但任務卻十分繁重，發展道路艱難漫長，其未來的建設任務非常艱難。
2、西部地區高速公路管理模式現狀
目前西部地區高速公路主要存在兩種管理模式，一是國家作為直接投資主體形式及其高速公路項目建設指揮部和高速公路管理局的管理模式。該模式下，省級交通主管部門往往是直接領導者和組織參與者。國家是作為直接投資主體形式參與高速公路建設，高速公路項目建設指揮部是政府的派出機構，建設項目資本由交通廳統一籌措，資金缺口由交通廳統一向銀行貸款。
二是國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式。由于國家要求實行項目法人責任制、各種國際金融貸款的需要和招商引資的需要，各省紛紛組建了高速公路公司，按照《公司法》和現代企業制度的要求規范管理，一般設立一個母公司負責資產管理和業務指導，下轄具體的項目子公司負責具體高速公路的建設和管理，母子公司間以資產為紐帶實施控制。
3、西部地區高速公路資本籌集現狀
西部地區主要籌資渠道為商業銀行貸款和中央、省級政府投資，融資渠道單一，同時權益資本比例偏低、債務資本偏高，債務資本總體規模偏大，資產負債率平均達70％左右，最高超過80％。
就債務資本籌集方式而言，西部地區主要存在兩種操作方式：一是統借統還形式，二是高速公路具體項目負責債務形式，通過高速公路具體項目的收費權作質押向銀行申請貸款。
就權益資本籌集方式而言，西部地區主要依靠中央、省級政府資金投入，區縣級政府資金投入基本沒有，民間資金介入較少且介入深度不足，主要采取轉讓高速公路收費經營權方式進入，
4、高速公路資本使用管理現狀
就高速公路建設資本使用而言：西部地區普遍存在高速公路總投資超概現象，只有個別高速公路項目能將總投資控制在概算內，但這些項目在諸如建設管理費、征地拆遷費等單個費用項目上仍存在超概現象。
就高速公路經營資本使用管理而言：西部地區已建成通車的高速公路項目收費效益增長緩慢，基本不能實現經營期現金流的自行平衡，無法保證債務的及時足額償還。
就西部地區高速公路項目資金管理而言，整體管理水平有待進一步提高。西部地區高速公路建設項目目前都建立了較為完善的制度。但仍存在不足，在資金管理上，缺乏內部資金調度機制，加上國家相關政策的限制，使高速公路項目資金調度和貨幣資金結存余額控制相對困難。在日常管理方面，也缺乏先進的財務管理手段和措施。
(三)東、西部地區高速公路發展、資本籌集、使用管理現狀的比較
1、東部地區高速公路發展與資本籌集、使用管理的狀況及特點
截止2001年底，東部地區高速公路總里程已達到10056公里，占全國高速公路總里程的51.69%。
在資本籌集方面，東部地區呈現籌資方式多樣化與籌資渠道多種化態勢，在權益資本的籌集上，已經由原來以政府撥款為主的單一渠道發展到政府、企業、外商一起上，多種經濟成份混合組成的多渠道投資。在債務資本籌集方面，由于高速公路自身的融資能力強，銀行貸款已由供方市場轉向需方市場，因此盡管銀行貸款在東部高速公路項目資本中占有重要比重，但已具備了從容選擇低成本建設資金的條件，使用債務資本主要是為了充分利用財務杠桿的作用。
在建設資本使用管理方面，東部地區的財務管理水平較高，已從事后被動管理轉化到事前主動管理和預期風險防范上。此外，在資金管理上，不但加強業主自身的資金使用管理，還將資金監管延伸到承包人，形成了全方位的項目資金管理系統。
在經營項目資本管理方面，東部地區經營階段的高速公路經濟效益在短期內就實現了快速增長，完全能實現項目現金流入量和流出量的自身平衡，還貸資金充足，并能實現贏利，對外投資，已進入可擴張階段。
2、東西部地區高速公路發展與資本籌集、使用管理的差距。
比較東中部地區而言，西部地區高速公路發展差距可以歸結為以下幾方面：
一是高速公路建設發展上的差距。截止2001年，全國高速公路通車里程總計19453公里，其中西部為4517公里，只占不到1/4，而東部地區的高速公路總里程是西部的2倍多。
二是高速公路資本籌集方式上的差距。西部地區高速公路項目資本籌集渠道單一，權益資本方面主要依靠中央政府投資，地方政府投資少，甚至不能保證概算內的資金足額到位，其他權益資本的籌集方式極為有限，債務資本成為資本籌集的重要來源，但仍不能滿足項目的總體需求。
三是高速公路經濟效益上的差距。西部地區高速公路項目由于前述車輛通行費收費標準低、車流量基數小且增長緩慢、債務負擔過重等原因，導致項目經濟效益低下，加大了高速公路公司的財務風險，與東部地區形成鮮明的對比。
四是高速公路管理上的差距。西部高速公路目前的管理體制多數是依據“收費還貸”政策法規設計的，東部地區高速公路管理模式普遍以“收費經營”為政策法規依據，現代企業制度的雛形已在高速公路建設發展上形成，這種管理模式能最大限度地包容先進的管理理念、管理制度、管理方式等等，為高速公路的持續發展奠定了可靠的基礎。
五是高速公路所處的發展階段上的差距。目前西部地區的大多數省市高速公路發展尚處于初級階段，而東部地區大多數省區高速公路發展已經脫離了初級階段，從可貸款進入到可還款和可創利階段，甚至已經進入到可擴張階段。
3、東、西部地區高速公路發展、資本籌集、使用管理現狀比較的分析評價
(1)東、西部地區高速公路發展、資本籌集、使用管理差距的形成原因：
國家宏觀環境的影響。“七五”規劃以來，國家制定了優先發展東部沿海地區的梯度經濟政策，加大了政策投入和資金投入。在國家投資發生傾斜的同時，東部地區憑借優越的地理位置、雄厚的經濟基礎和國家給予的優惠政策，對外商投資也產生了極大的吸引力。在國家投資和外商投資兩方面的強大動力推動下，東部經濟發展速度不斷加快，把西部地區遠遠的甩在了后面。另外西部地區經濟發展緩慢，經濟活力不足，經濟基礎薄弱。
(2)東、西部地區高速公路發展、資本籌集、使用管理現狀的總體評價：
通過上述對比分析，西部地區高速公路資本籌集、使用管理水平主要存在以下問題：
從高速公路建設總體需求角度看，西部地區基礎設施嚴重不足，項目欠帳多，建設任務重。
從高速公路管理模式角度看，現存的國家作為直接投資主體形式及其高速公路項目建設指揮部和高速公路管理局的管理模式和國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式中，西部地區絕大部分省區采取前一種模式，這種模式其優點在于能充分體現政府職能，在爭取金融機構的貸款支持方面尤為有利；還可以免交營業稅金，又可以由政府交通主管部門平衡收費還貸資金，為及時償還貸款提供一定的資金保障，這對經濟效益普遍低下的西部地區高速公路項目顯得尤為重要，可以完全體現高速公路的基礎性和公益性特征。但從長遠來看，這種模式不利于市場環境的培育，不利于項目對外招商引資；不利于引入先進的管理經驗和管理手段，也不利于高速公路形成自我積累、自我發展能力。而后一種即國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式在優缺點方面正好與前一種模式相反。
從高速公路資本籌集角度看，西部地區整體資金缺口嚴重，負債資金比例過高，一定程度上增加了西部地區高速公路的資本成本，也加大了西部地區高速公路項目經營期間的財務風險。
從高速公路資本使用管理角度看，高速公路建設階段，建設項目總投資大，單位建設成本高；而在高速公路經營階段，項目經營收入增長慢與成本負擔，尤其是財務費用負擔重這一矛盾體導致經營項目面臨建設和還貸資金不足的雙重壓力。此外高速公路項目公司自身管理尚未與市場化、國際化接軌，管理水平有待于進一步提高。
三、西部地區高速公路資本籌集、使用管理及對可持續發展影響的思路
(一)西部地區高速公路資本籌集、使用管理在不利條件下實現可持續發展的可行性。
西部地區高速公路發展遠遠落后于東部，能否實現可持續發展，這是我們必須面臨的現實。但應看到，西部高速公路發展也面臨著大好的轉機。
第一，自從國家提出西部大開發戰略以來，明顯加大了對西部地區的資金支持。同時，也配套出臺了一系列的優惠政策和措施，這些相關政策和措施一方面吸引了外國投資進入西部地區，對加快西部地區經濟發展起到了積極作用；另一方面西部經濟的發展必然帶動交通量的增長，提高高速公路經營的效益，為西部地區高速公路實現良性循環提供了契機。
第二，西部地區盡管遠離海岸線，但幅員遼闊，擁有全國最長的陸地國境線，是名副其實的交通要塞，具有獨特的區位優勢。同時，西部地區也擁有極為豐富的自然資源、旅游資源和發展潛力。
鑒于上述優勢，西部地區高速公路建成后，將形成連接省會城市的紐帶，帶動周邊地區的經濟發展，形成高速公路經濟帶或經濟走廊，并通過通縣公路輻射到更廣泛的地區，進而形成經濟快速發展的片區。同時，高速公路沿線地區經濟的蓬勃發展，必然使車輛擁有量的增加，也會促進地區間物資、勞務的流動，又反過來促進高速公路車輛通行量的增長和通行費的增加，二者相互依存，相互促進，為西部地區高速公路扭轉劣勢提供了基礎。
(二)高速公路投資主體形式的變化必將影響資本籌集、使用管理的模式
1、國家各級政府始終是高速公路的投資主體和管理主體
高速公路既然是社會公共產品，因此國家是高速公路基礎設施最終所有者，政府就是高速公路的必然出資者。
國家既然是高速公路的最終所有者和投資主體，政府就必然是法定的管理主體。不管籌集使用管理資本的方式怎么多樣化、無論以事業形式還是以企業形式出現，交通主管部門依法對公路行使管理權，始終不會改變。
因此，縱使國家投資主體形式在不斷變化，國家各級政府作為高速公路的投資主體的實質始終沒有改變，交通主管部門作為高速公路的投資主體代表和管理主體的地位始終沒有改變。只有在這一根本前提之下，國家才能首先從戰略規劃上作出部署，在全國范圍實施不同地區、不同時期的高速公路建設規劃。在我國東、中部地區，高速公路等交通基礎設施已經得到先行開發，現階段的西部大開發中的高速公路也正在快速發展，最終實現國家的整體戰略規劃。
2、高速公路投資主體形式變化是為了更好地籌集、使用管理資本
（1）國家投資主體的形式變化及其管理模式
為適應社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，實現高速公路建設、還貸、創利、擴張一體化發展，高速公路也在積極實踐探索國家投資主體形式和最適宜的管理模式，主要存在兩大類國家投資主體形式及其相應管理模式：
一是國家作為直接投資主體形式及其高速公路項目建設指揮部和高速公路管理局的管理模式。
二是國家作為間接投資主體形式及其高速公路公司化的管理模式。
(2)各種國家投資主體形式決定資本籌集、使用管理的不同模式
就長遠來看，國家通過高速公路公司投資并進行管理是經濟發展的必然選擇。國家投資主體形式的選擇必然要與經濟發展需求相適應，也就是意味著要適應資本籌集、使用、管理的要求，同時兼顧其他諸如稅收等因數的影響，不能超前或滯后。反過來，國家投資主體形式的選擇對資本籌集、使用、管理模式又有著決定性的影響作用，因為，國家投資主體形式的選擇勢必影響高速公路管理體制，當然要決定其資本籌集、使用、管理的模式。
(三)探索西部高速公路資本籌集、使用、管理的有效模式
1、不同管理模式的變化決定了資本籌集、使用管理模式的變化
由于國家投資主體形式的變化，勢必產生不同的高速公路總體管理模式。與高速公路管理模式相適應，也存在多種資本籌集、使用管理的運作模式，主要有：
(1)由省級交通主管部門總體負責的管理模式
該模式下，省級交通主管部門負責高速公路建設資金的籌集，貸款實行省級交通主管部門統貸統還；并把籌集到資金根據項目需求，逐次逐筆撥付到高速公路建設單位；進入經營階段的高速公路項目資金實行事業單位收支兩條線管理，通行費收入統一上繳到省級交通主管部門的財政專戶，支出由省級交通主管部門根據年度預算支出計劃予以撥付，節余資金作為償債基金管理。
(2)由省級交通主管部門統一管理，高速公路公司具體負責的管理模式。
該模式下，省級交通主管部門負責國家投資的撥付和管理，并對其他籌資方式進行行業指導，具體的資金籌集由高速公路公司負責，貸款由高速公路公司承擔還本付息責任。在高速公路建設資金來源上嚴格按項目資金來源計劃管理。進入經營階段的高速公路項目資金管理又分為兩種方式，一是集團公司內部收支兩條線管理，通行費收入統一進入總公司指定的銀行帳戶，由總公司直接控制，子分公司的開支由總公司統一下撥；二是資金管理及貸款責任全部歸集到各具體的高速公路公司，出現資金盈虧也由子分公司自行解決。
(3)上述兩種方式的混合管理過渡模式
一方面，交通主管部門制定實施高速公路建設總體規劃和計劃，負責籌集中央和地方資本金，統一進行國內負債借入的協調與計劃，進行高速公路建設立項、可行性研究、初步設計概算上報和國際金融貸款的前期工作。另一方面，按照現代企業制度實施企業化管理，構建了大型高速公路企業集團，該集團公司仍然隸屬于交通主管部門管理，并對項目資本籌集采取集中管理方式，貸款由高速公路項目公司具體承擔還本付息責任。目前這一管理模式正處在進一步健全完善各項資本與預算管理的階段，是從市場經濟走進計劃經濟的過渡模式，較東、中部高速公路資本管理仍然有一定差距。
從高速公路管理實踐來看，我們認為采取何種資本籌集使用管理模式應與當地的經濟發展水平和實際情況相適應，形成形式多樣、分階段、分步驟的資本籌集使用管理模式。
2、選擇有效的高速公路管理模式
就西部地區而言，由于經濟發展水平低，高速公路建設欠帳重，遠遠沒有達到資本籌集、使用、管理的良性循環之最佳狀態，因此，建議選擇以下管理模式和資本籌集、使用、管理運作模式：
(1)在高速公路建設發展時期、收費經營達到良性循環前，建議可選擇以下兩種高速公路管理模式：
①采取省級交通主管部門領導下的高速公路管理局和高速公路項目公司平行的管理模式。高速公路管理局負責交通行政管理，實施省級行政區域的高速公路發展規劃和投資計劃，實施高速公路的各項管理。高速公路公司具體負責建設、收費、還貸、經營。
與之相適應，在資本籌集使用管理上，采取省級交通主管部門負責籌集國家資本金，高速公路總公司負責籌集貸款資金，貸款統貸統還的管理模式，有利于統籌資金使用。進入經營階段的經營性高速公路公司和非經營性高速公路公司均實行內部收支兩條線管理，以提高資金使用效率和效果。在條件許可的情況下，通過上市融資，吸引社會資本的進入，緩解高速公路資金緊缺的難題。
②設立省級交通主管部門領導下的高速公路集團化公司。在這種模式下，可以不設立高速公路管理局，但在行政管理上，仍然堅持既要根據國家所有者權益和政府交通主管部門的權威性規劃與決策，實施一個省級行政區域的高速公路發展規劃和投資計劃，又要實施內部企業化管理和投資主體形式多元化，最大限度地積聚資本金。通過對高速公路進行集中的行政管理，最大限度地實現高速公路國有資本金的保值增值，以進一步實現高速公路資本金的籌集、使用、管理的良性循環與周轉。
(2)在高速公路建設經營達到良性循環后，隨著國家政策法規的健全，市場經濟體系的全面建立，最終應走向市場化的現代企業制度。屆時，高速公路是否會全部實行集團公司化管理暫且不論，但高速公路服從與交通主管部門的行政管理和行業管理，是不應當改變的。
2、選擇有效的資本籌集模式
(1)資本籌集的目標
目標之一：以最低的成本及時籌集到充足的資本，滿足高速公路資金需求， 以實現高速公路可持續發展。
目標之二：保持良好的資本結構，在建設資金缺口較大的情況下，既要滿足投資資金需求、又要保持合理的資產負債率，既要充分利用財務杠桿作用，又要最大限度地避免財務風險。
(2)資本籌集的原則
籌資成本最小化原則，籌資方式多樣化原則，籌資結構合理化原則。貫徹這些原則，應以成本——效益分析為先行，運用多種多樣的籌資方式，實現合理的資本結構下最大的資本積聚，以滿足高速公路發展的投資需求。
(3)資本籌集的方式
就現階段高速公路建設資金籌集而言，主要有兩大類籌資方式，二是債務性資本籌資方式。
為了貫徹以最小的成本代價去獲得最大的資本籌集的目標與原則，應當合理選擇籌資方式，降低資金成本和財務風險，最終達到滿足高速公路發展需要的目的。必須在確定籌資數量、籌資時間和資金來源基礎上，從現實出發，根據不同地區所處經濟發展水平和高速公路資本現狀，研究各種籌資方式的資金成本，采取組合融資方式，通過適宜的資本結構組合，在不加大經營風險的前提下盡可能降低高速公路建設資金成本。
就西部地區而言，經濟基礎差使地方財政基本處于吃飯財政的境地，很難加大財政投入力度，甚至不能保證在建項目計劃內地方財政資金的足額到位；已建成通車的高速公路貸款還本付息負擔重，自身實現良性循環還有待時日，需要外來資金彌補缺口；此外擬建的高速公路項目更是社會效益高于經濟收益，項目自身報酬率及其低下，這種嚴峻的財務狀況使西部地區高速公路要實現可持續發展，必須轉變不良籌資結構，優化資本結構，降低財務風險。
這種狀況在西部地區是普遍存在，因此，改良資本結構成為西部地區高速公路資金籌集的當務之急。
西部地區面臨還貸壓力、建設投資壓力的雙重考驗，在如此困境下，建議西部地區對于項目內含報酬率低于10%的項目不宜增加債務性資本，必須盡可能地增加權益性資本的投入。要改變目前西部地區不良的資本結構，除了發掘高速公路項目自身的資金潛力，通過組建區域性高速公路集團公司進行資本運營的統一管理外，更重要的是政府宏觀經濟政策對高速公路可持續發展的有力支撐。
2、選擇有效的資本使用管理模式
(1)資本使用管理目標
目標之一：在建設過程中按照國家基建投資計劃要用好資本資金，控制工程成本，提高資本使用效率，以有限的資本資源去創造最優的高速公路基礎設施。
目標之二：提高資本管理水平，健全資本管理內控制度，努力保持良好的資本結構。
目標之三：經營期努力降低負債水平，提高高速公路的社會效益和經濟效益，提高資本積累積聚水平，使高速公路成為真正的優質資產。
(2)資本使用管理原則
建設工程成本支出效益性原則，資本使用效率最大化原則、資本全面預算管理原則。要在工程組織管理中以最小的成本去求得最大的效益，在工程資金管理中節約開支降低費用，在高速公路建設中以一定的資本投入完成既定的工程項目。在理財管理中建立健全符合高速公路企業實際的資本管理內控制度，進行規范化的資本管理，要在這些資本管理中突出全面預算管理，最終要在高速公路運營中追求最優的資產收益率和可持續增長率，并逐步走向資本擴張。
(3)資本使用管理方式
①就高速公路建設資金使用管理而言，一是可控成本，二是可以通過國家政策予以降低的成本，三是具有一定彈性程度的成本。
對可控成本而言，高速公路建設單位只有通過強化日常費用的預算管理，節約開支，減低費用，來降低建設管理支出水平。
對可以通過國家政策予以降低的成本，建議國家能出臺相關優惠政策給予實質性的有力控制，避免高速公路成為任人宰割的唐僧肉。
對具有一定彈性程度的成本諸如綠化工程等，應進行嚴肅的可行性研究分析，認真論證是否有必要一哄而上全線采取高成本的、在植被不能進行有效附著的路段進行綠化，美其名曰加強環保，或者為提高觀賞性而實行全線加固防護設施。
②就高速公路建成后營運資本的管理使用而言，高速公路項目進入經營期后，主要的成本支出就是日常營運成本、養護成本、管理費用和財務費用等。因此，只能通過有效控制營運、管理成本，通過預算管理量入為出，盡量節約資金用于貸款的本息償付。即使在車流量增加、通行費收入增長后，負債償還能力增加了，仍然需要完善健全的資本運營管理， 才有可能促進高速公路的可持續發展。
③就高速公路公司資本使用管理手段而言，目前最現實、最有效的措施就是建立全面預算及控制體系。
就資本預算管理體系而言，主要應由以下環節構成：
資本分配權的劃分。主要有集權和分權兩種分配方式。
資本支出預算編制。項目決策后，資本預算的主要問題是編制真正具有控制性的支出預算。對于高速公路建設資本預算編制，在分析各項目所需的各項資源耗費后，應按費用項目將土建、安裝等分別列示，并要求列示所有項目的明細和時間進度要求，才能保證對施工過程的資本支出額和時間上的監控。同時，資本預算編制必須與年度現金流量預算聯系。因此，現金流量預算必須在資本預算的基礎上，分析現金滯后支付的程度和時間，在此基礎上編制現金流量預算。
籌資預算。資本支出年度預算完成后，必須進行籌資安排，主要解決資本籌集方式、資本需要總量及時間安排。籌資預算在高速公路建設期主要針對扣除內源性資金后，需要對外籌資總量的額度，以及具體籌措方案的選擇。
資本預算的執行與調控。資本支出預算必須成為監控項目進度的依據，才能實現預算的控制功能。當然，由于外部條件的變化，可能引起工程價格的變化，這時必須考慮對某些預算項目進行必要的調整，不過這些調整，都必須置于一定的程序并行使有效的決策。
資本預算支出反饋和事中評價。一項成功的投資需要對項目進行持續地監控和審查，這對于建設工期持續達數年的高速公路項目尤其必要，反饋系統有助于項目控制，最終確保實際支出總額在符合工程設計要求的前提下不超過原概算控制線。
資本支出預算的項目審計。資本預算管理效果的好壞需要通過事中監控和事后項目審計來評價，事前經濟效益審計、事中各類建設合同審計、事后決算前項目工程審計，全過程保證建設項目的合法性、合理性。
資本籌集、使用和管理的有效模式，是一個統一的有機系統。在國家投資主體實質始終不變和一定的高速公路管理體制下，根據一個地區、一個項目的實際情況，選擇有效的資本籌集、使用和管理模式，對于高速公路的可持續發展，毫無疑義，其意義是至關重要的。
(四)有效的資本籌集、使用管理模式的實現依賴于建立長遠的財務戰略
1、企業財務戰略管理基本概念
有效的資本籌集使用管理模式的實現需要科學合理的財務戰略做支撐，而資本籌集使用管理模式的實現又反作用于財務戰略，使財務戰略適時調整，更適應高速公路可持續發展戰略。在高速公路資本籌集、使用和管理的全過程中，建立合理的財務戰略，根據高速公路項目處于不同的階段，正確劃分為打好基礎設施建設時期和多元化可持續發展時期，并根據各個階段和時期的路網發展總目標、經營發展總目標，確定符合實際需要的財務戰略目標和策略方式。
2、在不同發展階段下，應實施不同的財務戰略
高速公路資本籌集使用管理的財務戰略是一個宏觀和微觀結合的管理過程。從一個高速公路建設投資單位、項目管理單位的角度來看，這個管理過程大致包括了確定戰略目標、選擇戰略類型、貫徹實施策略、制定運作措施、檢驗修正目標等主要環節。從宏觀的角度看，也大致有這些環節。在這里，結合資本籌集、使用和管理，著重對高速公路不同時期的財務戰略作一概述。財務戰略包括投資戰略和融資戰略，都是與高速公路資本籌集使用管理息息相關的。
(1)建設時期的財務戰略
適宜選擇一體化集權型投資戰略，對投資決策實施統一管理。集權型投資戰略有利于在高速公路建設階段的投資實施和盡快形成投資規模。
適宜選擇增長型融資戰略，為滿足高速公路投資資金需求，從權益資本和債務資本兩方面擴展融資渠道，拓寬融資領域，盡快籌集大量資金，以適應建設資金需求。
適宜選擇機制約束型成本戰略，強化對資金的使用管理。在這一時期，要確定以資產負債率、概算節約率為主的財務控制指標。隨著建設投資增加，控制資產負債率在臨界目標內，可穩步上升，但不宜波動太陡，以保持適度的舉借新債空間和擠壓成本空間。
⑵收費經營期間的財務戰略
適宜選擇適度分權型投資戰略。首要問題是要逐漸優化其資本結構，減輕沉重的債務本息負擔，適度分權型投資戰略有利于在高速公路收費經營階段逐步開展多元化投資經營，以利于用其綜合經濟效益來減輕債務負擔。
適宜選擇穩健型融資戰略，進一步鞏固和提升企業的融資能力，既要為進一步降低負債比率努力，又要為下一步企業資本擴張打好基礎。
適宜選擇制度約束型成本戰略，推行全面預算管理制度和內控制度，以控制各項經營業務成本。進一步健全資本管理制度，促進全面提升經濟效益。
⑶、投資擴張時期的財務戰略
適宜選擇分權型投資戰略，進一步放松投資決策管理權，以利于開拓新的投資領域和投資方式，以適應企業急速資本擴張需要。
適宜選擇較為激進的融資戰略，以適應企業擴張的投資需求。
適宜選擇混合約束型成本戰略，有效控制投資成本和經營成本。
四、營造寬松的高速公路資本籌集、使用管理和可持續發展環境的宏觀經濟政策
(一)西部地區高速公路資本籌集、使用管理與可持續發展，應以政府宏觀經濟政策為堅實基礎
1、高速公路的本質屬性要求政府這一天然出資人從政策上引導資本金投向，保護現有的資本金投資
高速公路社會社會公益性特征，使國家成為高速公路天然的投資主體， 而政府作為國家所有者的代表，是高速公路的天然出資人，在資本資源極其有限的情況下，一方面需要加大對西部高速公路的直接權益資本的投入，并有義務保護自己的投資不受侵害，另一方面更需要間接地從政策上引導權益資本的投向，在國家財力有限的情況下，引導、促進社會資本的大量投入。
2、西部地區自然條件惡劣、經濟基礎薄弱，更需要有力度的政府宏觀經濟政策支持，才能使國家西部大開發戰略逐步得以實施
西部地區這種惡劣的自然條件和薄弱的經濟基礎，根本無法與東部地區抗衡，在硬環境上，西部地區不具備與東部地區競爭的條件。因此要實施國家西部大開發的戰略，實現西部地區的全面發展和經濟騰飛，必須從軟環境方面著手，給予比東部地區更優惠的在政府宏觀經濟政策方面，才能吸引多渠道的資本投入到西部地區。
(二)政府對高速公路發展的政策導向的影響
1、政府以宏觀經濟政策引導資源配置的必要性
高速公路是資本密集型產業，而西部地區高速公路資本卻相對緊缺，這一矛盾沖突需要政府通過一系列的政策措施加以引導、促進和保護各種資本投入高速公路。
政府需要進一步分析研究西部地區實際情況，研究制定有利于高速公路建設、經營期的資本籌集、使用、管理等方面的政策，引導民間的、外商的資本金對高速公路的投向，促進民營資本流向高速公路建設領域，保護現有已經投入的國有資本金，從宏觀經濟政策上積極對高速公路的資本投資進行引導和激勵，進一步推進對西部地區高速公路的多元化投資融資發展，從而推進高速公路可持續發展。
2、政府各項適當而有效的宏觀經濟政策對高速公路資本籌集、使用管理和可持續發展環境的積極影響
(1)積極的財政政策的有利影響
自從國家實施積極財政政策以來，明顯加大了對基礎設施的投資力度。
近幾年國家投入到西部公路的國債資金累計超過100億元，并且多數西部省市實行了按照施工營業稅額專項安排為高速公路施工營業稅收轉移性支付的優惠政策，一方面在一定程度上緩解了西部地區公路建設資金極度緊張的局面，另一方面也降低了建設資金的綜合資金成本，這無疑對高速公路建設資金起到雪中送炭的作用，高速公路建設從中直接獲取了可觀的利益，實現了跨越式發展，。
(2)積極的稅收政策的有利影響
2000年國務院頒布了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，對西部地區實施了諸多稅收優惠政策，對高速公路的資本籌集、使用管理是積極有利的。這些稅收優惠政策，對高速公路建設、經營的資本投資導向很有推動力，尤其對獲得收費經營權轉讓資本金，是起了實際作用的。
按現行稅法規定，高速公路行業涉稅項目超過100種，可以使高速公路工程造價增加10%－20%，使高速公路經營項目稅負接近收入的一半，如果能實行零稅率，對高速公路建設和高速公路經營都起到至關重要的積極影響。
(3)穩健的金融政策的有利影響
國家銀行貸款利率近幾年持續降息，降息這一措施就可以使1億元的長期高速公路項目貸款節約一半多的利息支出，從而降低了高速公路工程建設成本，也為未來較低的營運成本奠定了基礎。
由于高速公路普遍存在經營初期經濟效益較差，但整體呈跳躍發展態勢。在開通前幾年，車流量和通行費收入呈現基數低但增長迅速的狀況，鑒于此，如果能高速公路項目貸款的寬限期和貸款年限，對高速公路良性循環將起到巨大的推動作用。
(4)靈活多樣的投融資扶持政策的有利影響
在投融資、股權轉讓政策方面給予大力扶持，才可能從軟環境上提高其競爭能力，與其他行業抗衡。
政府通過適當提高收費標準的政策，將由此增加的收入全部轉作償債基金，用于高速公路貸款的償還，以路養路，能對緩解高速公路財務壓力起到積極作用。
另外，政府可以通過把高速公路沿線的土地批租給高速公路公司，由高速公路公司進行土地的資本運作，將由此籌集到的資金用于高速公路建設。
3、政府目前部分經濟政策對高速公路資本籌集、使用管理和可持續發展環境的不利影響。
從西部地區的情況看，一方面，政府機構在高速公路資本管理上，對高速公路發展仍然缺乏保護、引導和促進國有資本金的各項經濟政策；另一方面，西部地區長期受計劃經濟的影響，使政府機關官僚作風未得到很好的改正，部門間缺乏完全的配合和充分的交流，這勢必導致對國有資本金保護不力、甚至侵害國有資本金，導致社會資本資源的浪費，影響高速公路的投資效益，從而降低西部地區高速公路的發展速度。具體有以下表現：
(1)對盤活高速公路建設資本金，沒有恰當的稅收政策。
由于高速公路建設缺乏資本金，不少地區的交通部門積極盤活現有資產存量，轉讓收費經營權等，但根據稅法規定，上述轉讓行為要繳納相當數量的印花稅、營業稅，而與此同時，這部分資金作為工程資本金投入建設后，還要向施工企業征收建筑安裝營業稅、印花稅等，稅款的繳納明顯減少了可用于投資高速公路建設的資本金額度。在這種狀況下，一方面，政府從成功的招商引資中獲得資本金，投入到高速公路建設，一定程度上緩解了高速公路資本金嚴重不足的困難；另一方面，政府又以稅收方式抽回部分資本金，這等于政府自我沖減了對高速公路投入的資本金。
(2)高速公路的收費還貸未得到適當的稅收保護
高速公路建設結束后，必將進入收費還貸階段。從西部大多數地區來看，進入了建設和收費并行階段，籌資和還貸壓力巨大。
西部地區高速公路缺乏政府的稅收保護政策，盡管西部地區政府出臺的一些關于高速公路的優惠政策，但缺乏具有可操作性的具體辦法。同時，在實際執行過程中，因中央和地方權限的重疊，使一些地方政府承諾的優惠政策無法落實，一方面嚴重削弱了外來投資者的信心和對政府的信任程度，另一方面也使西部地區高速公路資本籌集、使用管理難度加大，導致投資硬環境較東部地區惡劣，投資軟環境方面也無優勢可言。
（三）、政府應采取切實可行的政策措施促進高速公路可持續發展
1、資本投入政策
作為西部地區政府和交通主管部門，要根據《公路法》允許政府交通主管部門利用貸款建設收費公路的規定和允許國內外經濟組織受讓收費權和依法投資的規定，進一步用好、用足國家西部大開發的各項經濟政策。
①允許政府交通部門組織貸款或者發行債券，把政府的組織優勢轉化為信用優勢，實行貸款的統貸統還，以國內銀行銀團貸款、發債方式，籌集、使用、管理巨額債務資本金。同時，允許政府交通部門為高速公路建設運用投資基金形式籌集資本，加強內部資金結算管理，靈活調劑調度資金，降低綜合資金成本。
②積極落實中央財政對西部地區資本金投入的傾斜政策，加大中央財政對西部高速公路項目的資金投入。
③積極推進高速公路收費權轉讓、合作經營和BOT等融資方式，吸引外商資本、民營資本投向高速公路建設，盤活存量資金，籌集到的資金既可用于改良資本結構，又可用于彌補建設項目的資本金。
2、財政政策
交通基礎設施具有社會公益性、國有經濟性、資本密集性、周轉長期性等性質，要求政府責無旁貸要主動進行規劃、計劃和投資興建，資金籌集的主體往往是政府及其主管部門，但由于政府的財政，尤其是西部地區財政多數是“吃飯”財政，資本金缺口的矛盾尤為突出。要解決這一矛盾，應當從積極的財政政策上考慮出路。
(1)加快高速公路基礎設施建設投資的力度，增加國家財政直接投資力度
建議國家在車購稅中按一定比例設立西部公路建設專項補助資金，加大對西部地區的資金傾斜，在即將開征的燃油稅中按比例列支西部公路建設專項資金，這對緩解西部地區高速公路資金緊張狀況，毫無疑義是很有利的。另一方面，加大中央性財政國債資金的投入。
從地方政府財政來源看，一方面要確保費改稅后交通發展資金基本來源不受影響，二要按照責權一致的原則，在資金撥付上省財政廳按預算項目和工程進度撥付到省交通廳。另一方面，要擴大高速公路建設的資金來源，利用高速公路建設、經營產生的稅收增量再投入高速公路建設。最后，還應結合長期稅收優惠政策，將高速公路建設、經營繳納的稅款收入專項安排財政轉移性支付，確保高速公路資金不向外流失。
(2)充分調動各級地方政府參與的積極性，從財政政策投入上加大力度
充分調動各級區縣政府參與高速公路建設的積極性，在高速公路建設項目的征地拆遷實行公路沿線縣（市）、區人民政府統征包干和總負責制，在征地拆遷補償標準上給予一系列優惠。對建成的內含報酬率低于銀行貸款利率的高速公路項目貸款，差額部分實行地方財政貼息，減輕高速公路項目償還負債的財務壓力。
3、稅收政策
為了解決高速公路資本資源有限的關鍵問題，國家完全能夠充分運用稅收的經濟杠桿手段，即通過對高速公路所承擔稅負大小進行調控，針對高速公路基礎設施建設的國家資本金不足問題。
(1)由高速公路項目公司集中代扣代繳建筑安裝營業稅及附加，并由省地方稅務局統一征管，所繳納的稅款全額安排財政轉移性支付，用于彌補高速公路新建項目資本金不足。
(2)在高速公路項目償還完貸款前，減免高速公路經營公司的通行費收入營業稅金及附加。
(3)吸引其他投資組建的高速公路項目公司開始獲利年度起，前5年免征企業所得稅，第6年及其以后，按15%征收企業所得稅。
(4)在條件許可下，實行西部地區高速公路公司建設與運營的零稅率政策。
4、金融政策
在高速公路建設階段，舉借大量的銀行貸款，應當給予高速公路項目貸款下浮利率、延長寬限期，延長貸款年限。建議一方面銀行降低對高速公路的貸款利率，將還款寬限期延長至10－15年為宜。
在高速公路運營階段，允許進行債務優化重組。對負債率較低、收費效益好的的項目，實行并購貸款，盤活資本存量。對借款期限較短的項目實施債務重組，降低利率，延長期限，直至取消利息，到適當時期由債務轉化為資本金。
5、可持續發展的扶持政策
從資金投入、財政、稅收、金融等方面，國家如果能夠給予高速公路更有利的宏觀經濟政策，西部地區的高速公路資本籌集、使用和管理的困難問題，必將大大得以緩解。對西部地區方興未艾的高速公路的大發展，這些宏觀經濟政策肯定是推波助瀾的。
(1)地方政府給予高速公路項目業主沿線整體土地批租政策
(2)為吸引更多其他資本的投資，地方政府應控制審批競爭性公路項目，并對投資項目的交通量預測作出保障
(3)給予條件成熟的高速公路公司股權轉讓的特許經營政策
(4)開征高速公路土地增值費，建立高速公路償債基金
五、結論部分
西部地區高速公路可持續發展問題是關系幾代人的宏偉課題，需要在長期的實踐中不斷探索，有計劃、有步驟地研討和實施。高速公路的可持續發展、西部地區的可持續發展、整個中國的可持續發展是相互聯系、相互影響、相互促進的。可持續發展客觀上要求高速公路的資本營運必須堅持以資本保值和增值為目的，達到資本籌集、使用和管理的最佳營運狀態。西部地區高速公路投資任務重，但投資融資管理體制還急需健全。資本結構不合理，存在嚴重的負債風險隱患，其資本籌集、使用管理還缺乏有效的運作方式，其資本運營還處于非良性循環狀態。面對西部地區高速公路資本籌集、使用管理的現狀，如果不解決好資本金問題，即使西部地區按規劃完成了高速公路的建設任務，在建成后也將面臨高速公路財務狀況惡化，巨大的債務無法償還，產生大量銀行貸款呆壞帳，無法自身實現良性循環。進一步說，如果不能逐步進入良性循環，就會成為制約西部地區高速公路可持續發展的瓶頸，勢必最終也對國家整體經濟可持續發展產生直接的消極影響。
西部地區高速公路資本籌集、使用管理，首先要明確國家各級政府始終是高速公路的投資主體和管理主體，在此根本前提之下，探索、尋求西部高速公路資本籌集、使用管理的有效運作模式。而最有效的資本籌集、使用管理的運作模式，要從高速公路發展實踐中產生。但有一點不會改變，就是省級交通主管部門領導管理下的高速公路管理機構和高速公路公司，無論是事業性質還是企業性質，均屬于非贏利性機構，始終是政府高速公路規劃和投資計劃的施行者，首要目標是完成具有社會公益性質的高速公路設施，追求實現社會公眾利益最大化。只有在省級交通主管部門領導下，高速公路管理機構和高速公路公司，才能充分貫徹落實現有《公路法》的規定，實現政府交通主管部門利用貸款建設收費公路的規劃，實現國內外經濟組織受讓高速公路收費權和依法投資的投融資任務，去最大限度地籌集資本、使用資本和管理資本，完成推動高速公路可持續發展的歷史使命。
西部地區高速公路能否得到可持續發展，對西部大開發、對西部生產力水平的持續提高，至關重要。為此，作為上層建筑的各級政府及其各個相關管理部門，應當實施促進、引導和保護西部高速公路可持續發展的各項經濟政策。給予高速公路更為有利的宏觀經濟政策，在國家及其政府的資本投資的主導推動下，發動全社會公眾的共同參與，發動各地區、各部門協調努力，積聚全社會資本包括國有資本、民營資本和外商資本，投入建設高速公路基礎設施，推進西部地區高速公路的可持續發展，從而為我國經濟穩定而快速的可持續發展作出歷史性貢獻。□
