現實中人們站在不同學科視角敏銳地感知政府行政成本背后透視的不同問題。鏈接行政成本，理論研究將行政支出、經費開支、行政費用與行政成本放在一個天平上劃等號。對此假設以上概念的內涵是相等關系，反映同一個財務金額；假設以上概念的內涵是不等的，反映不同的財務金額。如果反映同一個確認計量的金額，為什么用不同的概念？如果不是同一個財務意義，為什么在諸多的理論研究成果中歸咎于不同的概念又等同于行政成本？如果是否定的，區別在哪里？對基層政府行政具有什么實際意義？帶著問題以玉樹為例通過觀察、訪談等方式進行了田野調查。文章分析資料展示基層政府在各種矛盾交織重疊中相對行政成本的行政狀況，發現對于行政績效各方評判的結論不同，在于基層政府和基層公民看問題的角度不同，焦點在于行政支出歸屬及其效益效率效果的匹配問題。雙方站在行政支出的兩端，以對立的角度訴說著財務交易的故事。政府以支出定成本，無論支出是否有效都放在行政成本的筐子里；公民站在另一端，按對象歸屬行政應該的開支，剔除無效支出。這就提出了一個問題，給出了一個方法。即政府將行政支出等同于行政成本，公民則否定這一等號，認為政府這一等號掩蓋了不良作為，并非所有支出都是政府行政所致；公民對成本的認識揭示了政府掩蓋的問題，并且建議通過成本的結構性細分化分析發現存在的問題。反映出行政成本內涵認識存在差異，忽略了基層行政現實的特殊困境，無法使行政支出的運行真實顯現。為此文章進行反思，旨在拋磚引玉。
一、行政成本內涵的反思
（一）忽略公民作為行政相對人主體要素
行政由行政者、行政相對人即公民和監督者三方關系人構成，行政主體有兩個，即行政者和公民。三方關系人共同的目的是提高行政效率。但從現實分析忽視了公民作為主體及其利益的存在，忽視了公民對行政的影響作用，難以顯現基層政府行政成本現狀的真實原因。有兩層意思：第一，公民作為行政另一主體在行政中起著重要的作用，有正向作用也有反作用。調查顯示行政支出行為消耗行政資源歸集分配凝聚為行政成本受雙方行為的影響，尤其在西部藏區特殊人文環境下公民在行政成本形成中的作用是顯著的，應該引起重視。第二，缺乏明確的行政對象即行政客體。行政客體是行政關系主體權利和義務共同指向的對象，公民主體利益的存在是行政支出的目的物即行政客體，為此體現主體雙方法律地位平等和公民主體享有知情權是至關重要的。行政成本的目的是政府行政人員通過履行其行政職能實現其行政目標， 在行政過程中滿足公民的公共需要。強調政府單方面的需要而提供公共產品是一方面，應該明確是否是公民需要的公共產品是另一方面，體現了基層政府與基層公民的關系；第三，忽略風險問題。成本核算是一個經濟概念，要突出相對的效率、效益、效果和風險問題。在玉樹，基層政府行政謹小慎微，如履薄冰。因為事無巨細，對錯與否都會涉及民族問題和宗教問題，因而影響行政成本及其效率，為此應該突出風險意識。
（二）忽略了公民參與的監督力量
監督力量發揮與否和發揮的程度也是影響行政成本和行政效率的因素。監督既有內部監督又有體外監督。公民主體的忽視導致行政支出構成的成本缺少公民利益主體的體外監督。既不利于公民訴求的實現，又使基層行政集團缺乏有效長期的自發的監督，在無制約下漠視行政能力的提高，無所顧忌的使用達不到實際標準人員一方面削弱行政力量，降低行政質量，另一方面集智逐層弱化，影響民族自治能力的提高，行政陷入低效、無效、負效的惡性循環。
（三）忽略行政成本結構性分析的作用
目前行政績效分析以大類行政支出合計金額或平均金額孤立地概括為行政成本，忽略了各組成部分之間存在不平衡和差異。行政支出片面追求純粹的科學化、技術化，忽略西部藏區特殊的自然環境和人文環境對行政力量的需求。調查發現基層政府行政力量結構性失衡現象嚴重。就現有的行政力量按照在崗的程度分類存在完全在崗、半在崗和全脫崗不同層次。從數量上看基層行政力量滿額，從行政支出中的薪酬發放看全額滿員，但是行政乏力；有些精英由于多種原因長期滯留在基層，既無望又無動力；從層級看，利益和力量均不分布在基層，相對行政責任、行政事務基層確實存在行政力量薄弱的現實問題。為此行政成本在特定的社會背景下進行結構性細分化分析能發現基層行政存在的問題。在玉樹調查中發現相鄰縣的藏族為挖蟲草發生糾紛，每次糾紛的解決都要動用大量人財物力，涉及關系復雜：有歷史遺留的宗派關系，有各民族關系，有宗教和世俗關系問題，還涉及相關行政區域各層級政府關系等等，相互交織重疊反映出個體與集體利益，眼前和長遠利益，局部與整體利益，涉及行政內外部關系，按照不同的成本歸集分配數據顯示，最終矛盾的解決、成本的承擔、責任的擔負都沉淀在基層政府。通過結構性分析可知，基層政府在權力有限但責任重大；利益有限但風險巨大；行政收入有限但行政成本支出無限等不匹配的矛盾困境中行政。既源于基層政府自身，又源于公民主體，還原于監管督查者。僅就支出總額從表面看說明不了責任與成本配比的實質性問題，只有經過結構性分析才能各歸各責，各擔各成本。因此，針對性的治理就是給基層配備與行政事務相匹配的行政資源，通過成本結構性分析與責任承擔形成配比關系，調動基層各部門政府創新行政，提高行政效率。
總之，從三方關系人即基層行政人、行政相對人、監督人角度分別進行成本結構的分析可以透視各自導致行政成本變化的比重以及西部藏區自治體制下基層政府行政的特殊困境。行政實質是利益關系平衡問題，是資源公平分配的關系問題。以人為核心是行政的核心，也是行政成本結構性分析的核心。
（四）基層政府行政成本與行政費用之我見
政府行政與企業生產是有區別的，借鑒企業對成本相關理念目的在于基層行政管理更加有效。1.基層政府是獨立核算的會計主體。為了分析行政成本應該區分其和行政費用的兩條主線。第一是行政收入與行政支出構成的行政費用。行政支出目的是提供公共產品，公平分配資源，維護公共程序，獲得經濟效益和社會效益。站在行政主體的角度，逐步支出行政收入，消耗表現形態為實物的行政資源時，這些被逐步消耗掉的行政資源的價值歸集表現為行政費用。行政費用是僅站在政府的角度從里往外花錢，是花費，是消耗，是行政的開銷金額。最大的特點站在行政主體的角度強調主體消耗支出的價值反映，只在乎使用而不在乎結果的核算，不追究支出的目的物是否實現，與行政支出目的物不進行匹配核算，不和行政成果密切聯系，更不以成果考核行政工作。為此，以“行政經費”、“行政管理費”、“行政支出”等概念反映的行政消耗的內容只能是屬于行政費用的范疇，不能指代“行政成本”。行政費用按照層次劃分為行政管理費用和行政執行費用。這是應該區分的概念，以便區分管理層與執行層的行政開支，不至于一鍋燴，使基層執行層背負不屬于成本的所有費用。行政管理費用和行政執行費用能歸集分配給特定對象的為該數量該對象的行政成本，否則為行政費用。調查發現，真正行政費用遏制不住的上漲，關鍵在于領導層的一支筆、一輛車、一頓飯、一趟差、一空餉、一句話。當然可以根據研究按照不同的標準劃分。對于不能確定歸屬的行政費用，為了核算的方便和行政管理的需要可以劃歸為行政費用，進行分配，歸屬于執行費用或行政管理費用。如，行政管理決策部門，在制定有針對性的政策時，相關費用可以歸集確認為該政策指向項目的成本組成部分，除此外，即便是同一決策部門，其日常的人、財、物的耗費計入該部門的行政管理費用核算分析。對于行政執行的費用有針對性的事務，屬于該事務的成本，否則是執行費用的范疇。政府行政管理部門可以分部門核算，也可以集中核算，但不能以行政為對象將所有的來源在支出后都歸屬于行政成本，這是不可取的，太籠統，沒有指向成果，這樣“行政成本”便成了行政開支的百納箱。第二條主線是行政費用和行政成本的關系。行政主體根據公民需要據行政收入提供與環境匹配的一定數量的公共產品，這些按相應期間相應數量的公共產品經過監督歸集分配的各行政資源要素以貨幣計量的行政費用就是該公共產品的行政成本；對于不能按一定期間一定數量公共產品歸集分配的行政費用可以按一定的方法分配計入各相關公共產品的成本中，否則僅以費用反映。關鍵點在于，政府支出首先歸集體現為費用，能不能劃歸為行政成本取決于是否有特定的對象數量時間空間，有特定指向的成果分配為成本，否則為費用。行政成本要求取得明顯的行政成果，這是公民之所以納稅的目的。根據成本收益原則，經濟學認為行政成本要求得到最好的結果，即用最低的成本獲得最多的產出。假如成果小，成本大，那是得不償失；即使成果大，成本也大，以大代價換大成績，也是核算成本所不取的。須以有限的行政成本獲取相應的經濟、社會效益。為此監督很重要，最終，將經過監督審計的相關行政報表向公眾負責任的報告其行政支出的指向和效率、效果、效益，以此達到控制行政成本、行政費用，獲取理想收益的目的，構建良性循環行政的環境。理清以上兩條主線的目的是清晰地看到行政收入、支出；行政成本和行政費用；行政管理費用和行政執行費用的區別，以便對行政成本的相關問題進行討論。2.對于行政業務費用和經費的理解。行政業務費用是針對某項行政業務完成發生的相關費用，是否構成成本，取決于該業務是獨立的還是其他行政項目的組成部分。僅就獨立項目，發生的直接費用可以是該項業務的成本；如果是組成部分，該費用在歸集為整體成本前僅是費用，當確定為直接計入行政項目時，就構成了總成本的一部分。如果業務費用發生是為了幾個項目，須按期間、按項目合理分配歸集；經費實際是有特定用途的費用。如教育經費，工會經費等。3.行政成本附加思考。成本思想產生行政成本理念，在行政成本核算中，基層政府行政應該關注可計量和不可計量的行政成本問題。相對可計量的行政成本，在政府行政成本結構中占比更多的是不可計量的時間、精神、體力損耗反映的行政成本，在實踐和理論研究中往往被忽略了，恰恰這些因素比可計量的因素更能挫傷公民的情感。公民希望把成本降到最低限度獲得更多的實際利益，包括在于無形的時間和精力與體力消耗后獲得的利益，諸如服務價值、人員價值和形象價值等帶來的最大限度的精神滿足。如果人們在預期的期間沒有在時間、精力、體力損耗后獲得預期的成果，即便是某一個體行政人員造成，人們會把由此產生的負效應的責任歸咎于政府，這一負效應會形成政府行政的負收益，突出表現在行政運行的低效率，對建立政府行政的良好文化有負面影響；不合理的行政往往給當事人帶來精神損耗，精神損耗造成的損失是遞延的、難以計量彌補的。公民獲得彌補和賠償損失的方式是對行政的對抗，以造成對社會的危害來獲取滿足，從而形成惡性循環，對行政起消極作用；對行政成本項目全面考慮，對基層行政成本的結構性分析有著重要意義。
二、行政成本內涵的思考對玉樹藏區基層政府行政的啟發
（一）行政收入現狀
玉樹作為青藏高原生態安全屏障的重要組成部分是青海省的藏族自治州，屬于西部藏區康巴文化圈，具有特殊的多重民族民生文化。又是三江源的源頭覆蓋區，多重極端性形成玉樹基層行政環境和行政文化的特殊性既有積極因素影響又有消極因素影響，并在政治經濟體制改革下尤為突出，對行政收入提出了挑戰。1.2002年前玉樹州財政收入主要依靠農業特產稅，也是行政的主要來源。2002年州地方收入大約為3 000萬元，農業特產稅為1 200多萬元①。行政收支缺口由中央財政有限補助。為了保證工資到位，拆東墻補西墻負債行政是類似地區難以擺脫的桎梏，債務遞延是后續行政的負擔。2.2002年后中央叫停農業特產稅，行政來源主要是：（1）中央財政轉移；（2）工商營業稅。2009年地方財政收入為5 000多萬元，這一稅種占地方財政收入的60%；（3）營業稅。中央對西部民族地區投資力度的加大使其成為近年最大的增量稅種。但是，國際國內新形勢下行政事務驟增；基礎設施和科技在匹配的環境才能隨項目投入的資金，并且還要有配套資金。為了完成管理使用項目，以項目為核心附加行政資源的消耗，成為該項目的成本構成部分，項目成本構成中顯現出對地方行政資源的銷蝕。針對龐大繁雜的行政事務，玉樹每年的地方財政收入只能滿足行政支出的五分之一。巧婦難為無米之炊，負債行政陷入惡性循環的怪圈。正常的行政職能作用受到極大的限制，在必須的行政指令執行時挪用國家專項資金毫無商量，這一現象在西部藏區貧困地區普遍存在。既影響基層政府的形象，又使基層政府權威受損，也在某種程度上折損了中央民族政策的績效。
（二）矛盾中運行的基層政府行政支出
隨著2005年三江源生態保護與建設總體規劃的實施，玉樹基層行政既要保護生態環境，發展經濟，又要維穩。有限的財政收入背后是有限的行政收入，行政負債“經營”與公民預期的收益相差甚遠。基層政府為了擺脫行政乏力的困境做過多方嘗試，但是片面追求經濟發展治理一方區域的思維定勢帶來更大的治理缺口。行政環境的特殊性，權、責、利結構的失衡使行政陷入了諸如民族、宗教等多重矛盾中，反而影響基層社會的穩定。維護社會穩定又沒有特殊的經費補助，基層政府行政責任重于泰山。
一是自然生態保護與經濟發展的矛盾在權利不對等下透支行政費用。在調查中反映強烈的是資源的開采問題。表面上看政府收取了管理費用，增加了收入。但民間列舉的礦產資源開采事例，受益的并不是百姓和基層政府，政府收取的一年區區數千元、數萬元管理費。資源開采涉及的評估問題、生態環境復原修復責任問題、補償問題、利益分配問題等，基層政府沒有自主權確定。然而，由此遺留的所有問題都要基層政府善后。資源開采破壞脆弱的生態環境，據當地群眾的經驗估算，有的生態環境即便是可復原也需要十年以上的時間，針對某一特定修復對象成本不可計量；有些屬于永久性無法復原修復性破壞。透支是要償還的。巨大的不可計量的修復保護成本與危害遞延給子孫后代彌補。二是市場沖擊波助長行政支出。自然保護與經濟發展的矛盾衍生的和社會穩定又存在矛盾。以上派生的民族關系、宗教問題等事務解決需要行政支出。當地自然保護既源于自然環境的封閉，同時得益于當地公民和自然和諧相處與自然平等的生態觀，以及自發的積極參與保護自然環境所致。開挖資源與當地群眾的傳統自然崇拜觀念有巨大的沖突。對資源開采很容易遭致當地公民的不滿和抵抗，由當地藏族公民強烈反對玉樹縣小蘇莽鄉鉛鋅礦開采事件可見一斑；藏族內部、民族之間、世俗與宗教之間、宗教界內部都由于受到市場經濟的沖擊存在觀念的碰撞。忽略民族文化差異的市場化行政作為導致貧富差距加大，助長了藏區世居土著居民的矛盾。原有價值觀、信仰觀受到考量，各種矛盾瞬間凸顯，矛盾是不可避免的。加上外力的作用，使內部矛盾隨時有轉變性質的風險。以上種種都是遺留給基層政府解決、平衡的問題。為此基層政府在承擔著一個國家穩定的責任，卻在多重環環相扣層層疊加的矛盾中負債行政。
綜上所述，一方是行政的根基，通過移民對生態環境進行保護的弱勢群體。退耕還林，退牧還草將改變牧民以草場山坡為生存根本的生計模式，移民實際是以一代人的代價換取生態的復原和保護。另一方是撼動根基的強勢私人利益集群，通過開采對當地各民族賴以生存的自然環境大肆破壞，以發展經濟為名官商勾結的現象更是對基層政府賴以生存的各民族對政府的信任的大肆踐踏。弱勢群體將要用幾輩的代價承擔權利集群攫取利益后留下的自然生態環境保護、復原修復的巨大的成本。無法面對衣食父母背對高高在上的權勢“族群”，唯有兩張面孔夾縫中入不敷出兩難行政是基層政府行政的特點。而公民對基層政府的期望值很高，他們用自己家里過日子的精打細算給政府的行政算著賬，公民對于稅收的使用提出質疑。用心衡量政府的績效，決定自己的行為。基層政府行政缺乏動態成本認識，以犧牲資源為代價片面追求各自一畝三分地的經濟利益，發展不計成本、行政不計成本。一面是負債行政，一面是豪車、“吃空餉”、“出國考察”，“假公濟私”等確實普遍存在的問題。而績效考評的固步自封很難就政府的各種行為對公眾、市場和社會發展等所帶來的效應進行準確的評估、分析，采取有效的措施。當官的在做，老百姓在看，心里在說，行動在抵抗。為此，有關行政成本的各種概念有其自身的內涵，不能相互替代表述，行政成本結構性分析突出差異性的矛盾是對玉樹行政的啟發。行政收支缺口要求玉樹在保證行政有效正常運行進行思考、尋求出路。
三、基層政府因地制宜創新機制，增加行政收入
玉樹的特殊性要求不能僅以降低成本行政，還應著力以降低行政管理費，增加行政收入兩頭做工作。
（一）擴大民主，增強干部工作業績考核透明度，加強公開考試選拔錄用人才機制
調查顯示，玉樹基層政府行政需要熟練駕馭雙語、甚至三語又掌握民族政策的復合型高素質高級管理人才，現實的干部隊伍與選拔干部機制卻不能滿足需求。表現在藏族干部實踐經驗豐富，有民族親和力，但有些缺乏扎實的理論知識、缺乏科學的管理方式；漢族干部承擔了政府90%材料、政策宣傳等文字工作量，但大部分漢族干部不會說藏語，不能熟練運用藏文。這一困境使只需一人獨立完成的工作卻要漢藏2名干部合作才能完成，致使特定數量對象一定時間空間行政效率低而行政成本高，增加了行政費用。從源頭解決干部隊伍參差不齊，結構失衡問題迫在眉睫。為此拓寬選人用人渠道，打破“論資排輩”、“平衡照顧”等不適應市場需求的觀念和地域、部門界限，有效解決少數人選人和在少數人中選人的人才選拔方式。建立公開考試選拔錄用干部的人事機制，提高行政效率，加強自治能力，控制行政成本和行政費用。
（二）重構行政治理模式明確基層政府的治理主體地位，增加財政收入
玉樹地區的現代化轉型不可避免，探索適宜西部藏區特殊性的區域治理模式是嘗試。西部藏區區域之間差異很大，具體的治理需要發揮基層政府的創新能力。為此，明確基層政府治理主體地位，落實適當的自主權范圍，為因地制宜解決民生問題提供良好的平臺。
（三）建立健全基層政府行政內部控制制度，強化政府債務管理，實現有效監督，防范財務風險
政府會計按照權責發生制原則核算是建立健全基層政府行政內部控制制度的第一步，這樣成本才能按照權責發生制的原則進行結構性收益、成本、風險配比分析；行政成本將行政管理科學化取代傳統的經驗管理，建立透明的知情機制，政府及其行政者的績效，不是政府自我認定和評價，讓公民認識到政府行政的可控性；行政成本表明納稅主體是行政成本的主要承擔者也是行政相對主體，有法定的監督權；成本結構分析有利于暴露問題，強化政府債務管理，檢驗受托經濟責任的落實，防范財政風險。
（四）實行靈活多樣的公共產品供給策略，維持社會穩定
玉樹既是相對落后的地區，也是宗教信仰集中的地區。文章認為，短期內完全去除宗教力量的存在是不客觀的。正確的做法是尊重和認真對待各民族的傳統精品文化，發揮包括黨性強、覺悟高的藏族干部、藏族黨員、愛國愛教的活佛等民族精英的積極作用。進行結構性分析，通過實行靈活多樣的公共產品供給策略降低民眾對宗教的依賴度，以維護西部藏區的穩定。
第一，對于居住集中、自然環境適宜的地區，借助國家轉移支付、項目扶植、援建等途徑提供最基本的和最迫切的公共產品，如教育、醫療設施、水電、道路等，使現代公共設施發揮潛移默化的作用。
第二，對于居住分散的高寒牧區，保護原生態是原則。從實際出發確定定居或者移居點的戶數不宜多，一般十幾戶即可；根據不同年齡階段的特點確定老人和兒童定居或者移居；根據家庭分工放牧人員和牲畜不定居。通過定居或者移居方式來克服公共產品提供的不計成本的困難。
第三，不把定居人為的提高到政治高度。根據玉樹諸多的特殊性給予基層政府配套制度鼓勵為流動性很強的個體提供流動服務。游牧并不妨礙牧民享受現代文明的成果，建立流動供給點滿足牧民生態定居和對具有科技含量的公共產品的需求，改善公共產品的供給難度。
第四，對于因民族結構差異，生產、生活習慣差異導致對公共產品需求的多樣化，基層政府需要充分發揮民間作用組成合力共同完善公共產品供給市場。比如以活動項目資助的形式滿足部分人群節日慶祝、宗教活動法會等對公共產品需求，利用有限行政資源滿足需求差異。
（五）探索適宜的特色經濟發展道路
源于財政薄弱、自然地理條件惡劣、特定區域公共產品需求品種的復雜多樣，需要分解應對。財政困境需借助中央和地方各級政府的力量漸進解決。玉樹地區市場競爭能力整體弱，極端性決定了藏區應避免盲目全面推行市場化。需要結構性把握，創新適宜地方特點的特色經濟發展道路，增強財力，平衡行政力量，改善行政環境，提升行政文化。做強特色農牧業，做大旅游業。以特色景觀連線擴面，輻射四周，打破行政區劃，創新旅游觀念。由于天然屏障的隔離幸存著極具價值的遺傳資源，如藏山羊、藏小麥、藏青稞、高原藏獒、藏豬（蕨麻豬）和頻臨滅絕的野牦牛等，與特色牧業形成立體景觀豐富旅游資源；扶持新寨嘛呢石刻、囊謙陶藝、安沖腰刀、藏毯、民族服飾及宗教用品為重點的民族手工業。以旅游激活民族手工業，增加牧民收入，增加財政收入，從而增加行政收入。
（六）建立科學的績效評估指標體系，激發基層行政人員活力
基層政府沿襲上級量化指標安排人事、考核績效，雖操作方便易于上級領導和管理。但最顯著的弊端是短期量化指標在很多時候不能科學地反應玉樹各地行政實績和成本現狀，并且容易抑制基層人員的創新能力。民族區域自治的基層政府有很大自主權限，但由于現行績效評估方式與實際要求錯位，很多基層部門和人員為避免犯錯不愿冒風險主動創新實踐，很大程度上阻止了基層行政的活力。所以明確基層政府治理主體地位的同時建立科學的績效評估機制應以區域治理的綜合績效為目標，以整體長期治理的效應和效益衡量。重視相對行政人的主體地位，吸收參與監督體系，使基層政府在長效機制的基礎上敢于立足未來創新長治久安行政模式。
總之，筆者認為對于西部藏區基層政府行政成本研究應該從橫向和縱向兩個方面進行結構性明細分析。隨著內外部環境變動，政府可以根據需要實時調整政策，嘗試減輕成本沉淀給基層政府承載的壓力，達到約束各級政府行為，擺脫基層行政財政困境。從行政成本內涵入手進行分析，理清行政支出、經費開支、行政費用、行政業務費用或經費與行政成本的區別。行政成本是行政主體在有效監督下獲得預期結果，在一定會計期間以貨幣為主要計量單位，將為行政相對人提供的公共產品發生的行政消耗費用按一定行政對象分配歸集，將此費用叫做該對象的行政成本；行政成本內涵明確是對成本主體意識的明確，行政收入的主要來源是稅收，由于玉樹的財政主要來源于財政轉移支付。為此，基層政府應該更新觀念強化自身自治能力，從規范、公開、公平入手，讓體外監督體系進行獨立的監督審查，績效的審定，提高行政支出的效率。由成本的結構性分析深刻地了解行政低效的根源，有針對性的解決問題。
