新《醫院財務制度》已于2012年1月1日起在全國范圍內全面執行，在新醫改背景下，新制度對公立醫院財務管理提出了較高的要求，制度第十條規定“醫院要實行全面預算管理，建立健全預算管理制度，包括預算編制、審批、執行、調整、決算、分析和考核等制度。”醫院財務制度第一次提出了“全面預算管理”，作為公益事業單位，醫院預算是公共財政預算的重要組成部分，自2000年財政部門推行部門預算改革以來，醫院財務人員熟悉掌握了部門預算編制管理的要求，而“全面預算管理”對醫院財務人員來說則是一個全新概念。因此，理解“全面預算”的含義，了解“全面預算”與“部門預算”的聯系與區別，并按照新制度的要求實施全面預算管理是當前醫院財務人員面臨的急需解決的關鍵問題。
一、關于全面預算和全面預算管理
預算的概念起源于國家預算，從19世紀末開始應用于企業管理，并在企業發展為全面預算。全面預算管理最早在美國企業誕生，后來成為企業管理的標準作業程序，對現代企業的成熟與發展起了重大推動作用。2000年，國家經貿委在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》中提出，企業應“建立全面預算管理制度，以現金流量為重點，對生產經營各個環節實施預算編制、執行、分析、考核”。十多年來，在我國的企業理論界，已形成較為成熟的企業全面預算管理理論，在實務界，越來越多的企業開始推行全面預算管理，并取得顯著效果。
張長勝認為企業全面預算的概念包括以下含義：全面預算是企業實現預定期內戰略規劃和經營目標的方法和工具；全面預算由經營預算、資本預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的集合體；全面預算是按照一定程序編制、審查、批準的；全面預算目標是以事實為依據，以歷史的、已實現的運營成果為基礎，通過對市場、產品、企業自身諸多因素進行分析論證、科學預測而形成的；全面預算是對預定期內企業經營活動、投資活動、籌資活動的總體安排，是對企業未來發展狀態和運作過程的量化描述。全面預算管理是企業為了實現戰略規劃和經營目標，對預定期內的經營活動、投資活動和籌資活動，通過預算的方式進行合理的規劃、預計、測算和描述，并以預算為標準，對其執行過程與結果進行計量、控制、調整、核算、分析、報告、考評和獎懲等一系列管理活動的總稱。
公立醫院是公益事業單位，但在社會主義市場經濟體制下，公立醫院也有企業經營的特點，因此將企業全面預算管理理念引入公立醫院管理，對提高公立醫院經營管理水平，推動公立醫院科學化管理必將起到積極的作用。筆者認為，新《醫院財務制度》提出醫院實行全面預算管理是落實醫改精神的具體措施，也是公立醫院發展的必然選擇。
二、公立醫院全面預算管理的內容
借鑒企業的理論和實務經驗，可以這么理解公立醫院的全面預算管理：公立醫院全面預算管理是以實現醫院戰略規劃和業務目標為目的的內部管理活動；是以預算為標準的管理控制系統；是醫院利用預算方式細化和實現醫院戰略規劃和業務目標的一個過程；全面預算管理涉及醫院經濟活動的方方面面，是一項全員參與、全方位管理、全過程控制的綜合性系統管理活動。
公立醫院全面預算是由一系列預算按照其經濟內容及相互關系有序排列組成的有機整體，各項預算前后銜接，形成一個完整的預算體系。其內容包括醫療業務預算、資本預算、籌資預算和財務預算四大部分，如圖1所示。
醫療業務預算是關于醫院預算期內提供醫療服務活動的總體安排，主要根據預測業務工作量、人力資源狀況、醫療服務定價、費用定額標準等編制。醫療業務預算的預算期一般為一年，與會計期間一致，以權責發生制為編制基礎。按照以收定支的編制原則，業務收入預算是醫院業務預算編制的起點。不同于企業生產經營過程的供應、生產、銷售、管理四個環節，醫院的服務（生產）和銷售基本處于融合狀態，在提供醫療服務活動時一般會同時實現業務收入的增加。因此，醫院業務活動只有供應、服務（生產）和管理三個環節，需要編制存貨、醫療業務成本和管理費用預算。
資本預算又叫長期投資預算，是醫院預算期內進行資本性投資活動的預算。主要包括：固定資產投資預算、權益性資本投資預算和債券投資預算。資本預算的預算期一般以投資項目的建設周期為預算期，具有長期性，不受會計期間的制約，以收付實現制為編制基礎。資本預算中全部投資項目并不都包含在醫療業務預算當中，只有部分分攤于預算年度的折舊部分包含在業務預算之中。但是，全部的資本投資必須包含在款項支付年度的現金預算中。
籌資預算是指預算期內醫院進行長短期借款及對原有借款還本付息，財政項目支出補助收入及其支出，科教項目收入及其支出的預算。短期借款預算為業務籌資預算，要在實施業務資金需要量預測和業務預算編制完成的前提下，可以著手編制業務籌資預算，預算期一般為一年，與會計期間一致，以收付實現制為編制基礎。長期借款為項目籌資預算，一般為特定的投資項目編制，長期投資項目的實施時間有多長，為該項目編制的籌資預算作用期間就有多長，不受會計期間的約束和限制。
財務預算是指預算期內醫院有關現金收支、業務經營結果和財務狀況的各項預算，主要包括：現金預算、業務收支結余預算和資產負債預算。財務預算是醫療業務預算、資本預算和籌資預算的共同結果和價值反映。業務收支結余預算是醫療業務預算中收入預算和成本、費用預算項目之間加加減減的結果；現金預算反映的是業務預算、資本預算、籌資預算的現金收支項目及其數額；資產負債預算是各項預算目標對醫院財務狀況共同作用的結果。
需要注意的是，財政基本支出補助收入預算作為醫療業務預算編制，因為財政基本支出補助是按醫改政策必須由財政安排的經常性收入，用于彌補醫院日常業務活動支出。財政項目補助收入和科教項目入預算作為籌資預算編制，根據財政補助政策和上年實際情況預測編制，預算期一般為一年，與會計期間一致，以收付實現制為編制基礎。
公立醫院全面預算的四大部分，應當按照先醫療業務預算、資本預算、籌資預算；后財務預算的順序編制。一般情況下，醫療業務預算和財務預算以一年為一個預算期，預算期間要與會計期間保持一致。資本預算和籌資預算的預算期間與醫院戰略規劃期間相關，以規劃期間所擬定的投資項目的建設期為預算期。也就是說資本預算和籌資預算一般會編制跨年度預算或涉及若干年的長期預算。
三、公立醫院全面預算管理的組織體系
建立健全全面預算管理組織體系是公立醫院有效實施全面預算管理的組織保證，它是全面預算管理有序開展的基礎環境，全面預算管理能否正常運行并發揮作用，全面預算管理的組織體系將起到關鍵性的主導作用。
公立醫院全面預算管理組織體系應當由決策機構、工作機構和執行機構三個層次構成。全面預算管理組織體系的建設要與醫院組織機構相適應。
預算管理決策機構是指組織領導醫院全面預算管理的最高權力組織，在全面預算管理組織體系中居于領導核心地位。如理事會、預算管理委員會。
預算管理工作機構是指負責預算編制、審查、協調、控制、調整、核算、分析、反饋、考評的組織機構，如財務部門、人事部門等。
預算執行機構是負責預算執行的各個預算執行主體，如各責任中心。各預算責任主體一般與醫院開展成本核算時劃分的成本責任主體相一致，便于預算控制和成本管控。
四、公立醫院全面預算管理與公共財政部門預算的關系
公共財政部門預算是由政府各部門編制，經財政部門審核匯總后報立法機關審議通過，反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件。部門預算的編制范圍涵蓋了部門的全部收支，就公立醫院而言，作為公共財政收支計劃的重要部分，公立醫院編制的部門預算既包括預算內收支，又包括預算外收支和其他收支。
在現行的公共財政體制下，公立醫院編制上報的部門預算以預算年度經營目標和工作計劃為依據，預算期為一年，與會計期間保持一致，一般采用收付實現制編制基礎，預算編制內容包括預算年度的全部收入和支出預算。
通過比較全面預算和部門預算，預算目標的確定都是以醫院戰略規劃和發展目標為導向，將醫院戰略規劃和發展目標具體化、數量化和貨幣化，使之成為預算期內醫院從事醫療業務活動的指南。但全面預算和部門預算在預算功能、內容、方法等方面有著不盡相同的地方。
預算功能方面，部門預算反映公共財政收支狀況和政府活動范圍與規模。部門預算是政府部門依據國家有關政策規定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的，涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。通俗地說就是一個部門編制一本預算，并通過該預算全面反映部門的各項收支，它是政府預算的重要組成部分。全面預算是對預定期內醫院醫療業務活動、投資活動、籌資活動的總體安排，是對醫院未來發展狀態和運作過程的量化描述。簡單地說，部門預算反映了公立醫院與公共財政的關系，全面預算則反映醫院自身內部全面經濟活動關系。
預算內容方面，部門預算的內容包括部門在預算年度中的各項收入和支出預算，部門預算收入包括財政撥款收入、預算外資金收入和其他收入；部門預算支出包括基本支出預算和項目支出預算。全面預算則是由醫療業務預算、資本預算、籌資預算和財務預算組成的集合體。從預算內容來看，全面預算不僅包括部門預算年度期間的收入、支出預算，還包括非部門預算年度期間的長期投資和籌資活動引起的跨年度收支預算。因此，可以這么理解，部門預算的編制內容是全面預算編制內容的一部分，具體來說，部門預算由全面預算的醫療業務預算、籌資預算中的財政項目支出補助收支和科教項目收支預算構成。而資本預算、籌資預算中的銀行借款預算和財務預算并不是部門預算的編制內容。
預算期間方面，部門預算的基本特征之一是年度性原則，部門預算每年都必須重新制定一次并只能覆蓋某一個特定的時期，一般編制期間為一個會計年度。全面預算的預算期間則與預算內容相關，一般醫療業務預算和財務預算為一個會計年度，資本預算和籌資預算的編制期間可以是一個會計年度，也可以是醫院規劃目標期間，三年或五年規劃預算期間。
綜合以上分析，公立醫院全面預算管理與公共財政部門預算并不沖突，兩者之間有著必然的內在聯系。全面預算編制以醫院戰略規劃目標為導向確定預算目標，編制全面預算能讓醫院管理決策者了解戰略規劃與其所擁有資源的互動關系，以便調整戰略和年度業務經營目標，使得公立醫院能夠健康持續發展。而部門預算以戰略規劃分解到各預算年度的經營目標為導向確定預算目標，編制部門預算是公共財政管理的要求，能讓社會公眾了解公共財政資金的使用方向及其具體用途。
財務人員應將全面預算管理與部門預算編制要求有機結合，按照全面預算管理的程序結合部門預算編制要求，編制上報公共財政部門預算，確保公共財政部門預算與醫院內部全面預算數據的銜接統一。
五、公立醫院實施全面預算管理的基本條件
公立醫院實施全面預算管理是公立醫院管理的一次重大革命，公立醫院必須在治理結構、管理模式和分配制度上進行相應改革，營造全面預算管理的良好環境和氛圍，全面預算管理才有可能落實到位。
首先，要提高各級政府財政部門、主管部門和醫院領導對全面預算管理的認識。各級管理者應認識到：全面預算管理是公立醫院法人治理結構的重要組成部分，是適應公立醫院政事分開、管辦分開管理體制必不可少的管理工具；全面預算管理必須是“一把手工程”，沒有各級一把手的重視、支持和參與，全面預算管理是不可能搞好的。
其次，要樹立戰略管理的理念。全面預算管理是實現戰略規劃的管理工具，如果醫院沒有制定戰略目標，業務活動毫無規劃，醫院運營處于“見子打子”狀態，全面預算管理也沒有存在的意義。因此，各公立醫院應根據區域衛生規劃，深入分析內外環境，找準自身定位，合理制定醫院戰略規劃，為制定全面預算管理預算目標提供指南。
再次，要提高全體員工素質。一方面是造就專業素質高的財會隊伍，財務人員應樹立宏觀財務理念，要跳出會計看會計，深刻理解財務管理與醫院經營管理活動的內在聯系。另一方面是要重視對全體員工的宣傳教育和技能培訓，調動全體員工自覺參與全面預算管理的積極性和主動性。
最后，要建立健全全面預算管理制度體系。全面預算管理制度包括全面預算管理的基本制度、工作制度和責任制度。全面預算管理是一項系統工程，只有建立相關制度，才能確保該系統工程的順利有效實施。
