高校國有資產是高校進行教學、科研、行政辦公以及后勤保障工作的重要物質基礎，是高校辦學規模和辦學質量的重要保證和體現。經過十多年擴招，高校資產轉化形態和轉化來源都發生了較大變化，體現著各渠道教育經費投入在學校內部的資產配置狀況，表現為資產規模、結構、用途等方面的復雜性。同時，高校對國有資產管理存在著嚴重的滯后性，導致國有資產配置結構失衡、共享共用率低、使用效率不高等問題日益嚴重。為此，2006年財政部頒布了《事業單位國有資產管理暫行辦法》，確定了資產管理與預算管理、資產管理與財務管理、實物管理與價值管理的“三結合”管理原則。2010年江蘇省財政廳頒布了《行政事業單位國有資產管理辦法》，在原“三結合”管理原則的基礎上增加了資產管理與績效管理相結合原則，以期實現國有資產安全完整、合理配置和有效使用。
本文基于江蘇省國有資產“四結合”管理原則，探索高校國有資產“四結合”管理現狀及面臨的困境，從優化內部管理角度出發，建立健全高校以財務管理為核心、以預算管理和績效管理為手段、以實物有效使用為目標的國有資產管理組織體制、制度體系和監督考核體系，實現“四結合”管理要求，實現高校國有資產配置合理、有效使用的資產管理目標，促進高校內涵建設和質量提升。
一、高校國有資產 “四結合”管理面臨的現狀及困難分析
高校國有資產經過十多年的規模擴張，其資產規模快速增大。以江蘇省為例，其省屬高校占地面積從1995年的1.6萬畝增加到2010年的11.1萬畝，增加了6倍，校舍面積從1995年的510萬平方米增加到2010年的3 285萬平方米，增加了5.4倍，資產總額2010年底達到了720億元，假如平均按20年的使用期折算，每年就有近40億元資產報廢更新處置，當年需要近40億元的資產配置預算經費投入，所以強化資產的財務管理、預算管理、價值管理和績效管理非常必要。但從目前高校國有資產管理現狀看，主要存在如下問題。
（一）資產管理與財務管理相脫節，財務管理職能弱化
目前高校國有資產管理模式，主要還是以賬物分管、管用分離為原則的分類歸口管理模式，突出特點是資產管理、財務管理、使用管理相脫節，增加了資產管理過程中的斷點，易產生職能弱化、分工不合理以及職責缺位問題。財務部門作為學校綜合預算管理部門，僅從價值角度負責資產的配置預算總平衡、財務處理和會計核算，不深入資產配置的具體細化論證管理、資產賬實盤點和有效利用考核等環節；歸口資產管理部門作為歸口資產的業務主管部門，僅從實物資產角度負責歸口資產的統一采購和實物明細賬管理，無法深入具體資產配置預算審批、賬實盤點考核等環節；資產使用部門僅關注投入到本部門資產的占用和使用，僅依據專項經費投入資產配置要求，關注本部門資產配置情況，不關心學校整體利益和資產有效使用。高校這種資產管理體制和職責分工，造成固定資產管理存在著財務部門、歸口資產管理部門和使用部門間“誰都可以管，誰都可以不管”的相互扯皮的“缺位和越位”并存現象。
造成以上局面的根本原因在于忽視了資產管理和財務管理的密切聯系，忽視了資產與經費之間的相互轉化過程，忽視了資產管理是財務管理的重要組成部分、是預算管理的延伸、是財務管理的拓展，導致財務部門和歸口部門職責的局限性，沒有從制度上、職責上將資產納入財務管理范疇，使二者無法深入資產管理的全過程控制，造成資產管理過程中重投入輕使用管理的局面。
（二）資產管理與預算管理相脫節，資產配置結構失衡
高校國有資產配置來源主要有財政專項撥款、科研專項經費、學校自籌專項經費、基建專項經費等多渠道。由于專項經費投入管理本身的限制性，其資產配置往往與具體的院系、學科、專業、實驗室、科研項目組以及相應的部門和人員密切相關。根據學科學術特殊性和資產專用性，資產配置預算往往由這些具體部門和人員負責審核確定，資產一旦進入這些相應院系、學科、專業、實驗室、科研項目組后，由于學科專業間的差異性和其來源的專項性，往往成為相應部門和人員超標準、重復配置資產，將資產變成“私用”的主要政策依據和技術理由，導致各高校間、高校內各學科專業間資產配置結構性失衡，造成內部共享共用難度增加，產生資產閑置浪費和短缺并存問題。
造成以上局面的主要原因除重點建設投入和專項經費投入管理政策本身的限制外，根本在于預算管理和資產管理相脫節，資產配置預算審核不夠全面、不夠科學化和精細化。資產配置預算申報主要由資產使用部門和使用人員審核確定，特別是高校內部在資源配置過程中的“行政權和學術權、集權和分權、校長角色以及重點投入”等資源配置沖突，其資產配置預算申報決策沒有考慮學校層面的整體規劃，僅從本部門、本學科、本專業角度出發，僅考慮本學科的特殊性，盲目提高專項經費資產配置標準、配置數量。財務部門只關注專項經費申報、預算平衡和執行，因職權或能力問題無法關注專項經費中資產配置部分是否合理；歸口資產管理部門往往因專項經費預算審核制度、管理職責以及能力問題，不參與或無法參與資產配置預算審核，無法從全校角度進行資產配置調整，僅關注專項經費資產采購預算執行工作。高校資產配置預算審核的現行狀況造成了高校資產年年增加、年年不夠用的結構性矛盾局面。
（三）實物管理與價值管理相脫節，實物資產賬實不符
現行高校國有固定資產會計核算無折舊處理的規定，造成財務部門、資產歸口管理部門和資產使用部門缺乏賬賬核對、賬實盤點的動力和壓力，很多高校基本不進行賬賬核對、賬實盤點工作，必然造成賬賬不一致、賬實不符、家底不清、閑置浪費等問題。財務部門只負責固定資產價值管理、賬務處理和會計核算，不關注固定資產的實物形態及具體使用狀態，不重視資產使用過程的價值補償考核，不重視決算報表編制時的資產核對工作；資產歸口管理部門只負責實物資產的采購和驗收入庫工作，不關注實物資產的具體使用狀態和存在狀態；實物資產使用部門由于缺乏資產價值管理的概念和價值補償壓力，僅關注實物資產的具體使用，對資產的部門之間相互調劑不報告、不審批，接受捐贈資產不辦理入賬手續，資產已報廢卻不履行固定資產報廢手續等。以上狀況的長期存在，必將造成財務資產總賬與實物資產明細賬間的賬賬差異、實物資產明細賬和實物資產間的賬實差異。
造成以上局面的根本原因在于實物管理和價值管理相脫節，負責價值管理的財務部門僅關注資產會計核算，不負責其對應實物資產的狀態和價值補償；負責實物資產管理的使用部門僅關注實物資產的使用價值，二者之間的這種割裂造成了賬賬、賬實差異。
（四）資產管理與績效管理相脫節，資產使用效率不高
高校國有資產使用過程中，普遍存在著因配置不合理導致的使用效率不高，閑置浪費現象。造成這一問題的另一個原因就是資產管理和績效管理相脫節，在資產配置預算審核階段和使用階段不重視績效評價和績效監控。首先，資產配置預算審核過程中不重視績效審核，各學術單位僅從自己的部門利益出發追求資產配置，造成資產重復配置，甚至出現全新設備閑置或資產不符合要求而快速被淘汰，資產效益沒有達到全校最大化。其次，資產使用過程中不重視績效監控，在現行經費投入模式下，爭取資產配置經費投入成為各高校、各學科的首要工作，一旦經費爭取到位，其所配置資產的實際使用效率和利用效果如何往往不被原經費投入單位所重視，也往往因學科專業的差異性和產出的不易衡量造成績效評價困難重重，導致績效監控走過場。
二、高校國有資產“四結合”管理體系構建的思考
造成高校國有資產 “四脫節”的局面，主要來自廣大教職工普遍存在的“重錢輕物”、“重購置輕使用”的資產管理意識，來自教育經費專項投入和重點投入所產生的資產配置“部門化”，來自高校學術性組織自身的特性和經費投入產出評價的困難性等內在制度性原因。但從學校內部來看，可以通過增強高校國有資產“四結合”來優化資產管理流程，實現優化資產配置、提高資產效益的目標。
（一）完善以財務管理為核心的國有資產管理體制，落實資產管理與財務管理相結合的政策
高校國有資產是學校履行教學、科研等職能的必要的物資保障。一個學校固定資產的數量多少、規模大小，設備的優劣及管理水平，在一定程度上反映出學校的規模和質量的高低，決定著學校教學、科研現實水平和潛在能力。
所以高校要增強全員參與和重視資產管理的意識和行動，使資產管理上升到與經費管理一樣的地位，將資產管理納入日常財務管理工作范疇，接受財務部門的統一管理，建立“統一領導、歸口管理、使用到人、分級負責”的高校國有資產管理體制，完善組織機構和職責體系，將資產歸口管理職責納入學校財經領導小組之下，實現財務管理和資產管理的密切聯系。
學校財務部門：代表學校行使國有資產價值管理和預算管理，共同參與績效管理，進行資產配置預算控制和執行監管，加強資產賬賬核對和賬實核查，像盤點貨幣資金和核對往來賬款一樣加強資產賬賬和賬實清查工作；審核經資產歸口部門審批后的資產配置預算是否超支、是否重復配置，提出的績效目標是否符合學校整體發展、是否具有可行性。
學校資產歸口管理部門：資產歸口管理部門是行使資產管理的職能部門，包括資產經營公司等，代表學校整體利益，負責資產的日常監管，包括資產配置預算細化審核、資產采購、資產使用過程的績效考評、資產定期盤點、資產維護保養、資產增減變動手續辦理以及資產共享管理等工作。
（二）完善以資產配置預算審核為中心的資產配置控制，落實資產管理與預算管理相結合的政策
高校資產配置來源的多樣性，資產使用的可重復性、學術專屬性，決定著資產配置預算管理的重要性，它是資產合理配置、有效使用的第一關口。強化資產管理與預算管理的緊密聯系，優化資產配置，從經費投入的源頭控制資產配置不科學、不精細現象發生，是解決高校資源短缺和資源閑置并存的重要措施之一。為此，可從以下幾方面落實資產配置預算審核。
首先，財政教育主管部門要堅持以資產存量統計和資產增量預算投入審核為突破口，加強財務決算中的資產存量統計和資產配置預算審核，合理確定部門預算和專項預算經費投入中的資產配置預算，從經費投入源頭控制重復購置、高標準購置問題，消除專項經費投入在優化資產配置中的弊端。
其次，完善財政教育主管部門和高校內部資產配置預算審核的職責分工和流程。確立財政部門、教育主管部門、學校、學校財務部門、學校資產歸口部門和資產使用部門間的審核職責，各單位不論什么經費投入來源，在編報資產配置預算時，財政部門要獲得教育主管部門的審核認可，學校在上報資產配置預算時要充分征求資產歸口管理部門和使用部門的意見。
最后，從戰略發展角度建立資產配置的長期動態管理。各高校應根據學校人才培養、科學研究及學科建設等中長期發展規劃制定學校的中長期財務預算，結合學科發展、科研發展等制定3-5年中長期資產配置需求庫，并與資產到期更新更換進度庫、資產使用運行維護費用庫、資產使用期限庫等相聯系，實現完整的資產配置預算控制體系。
（三）完善資產折舊為基礎的國有資產績效評價體系，落實資產管理與績效管理相結合的政策
高校國有資產按使用方向主要分為單位自用和出租出借資產，前者主要為高校教學、科研以及相應的行政、后勤所用資產，后者主要是對外投資資產和出租出借資產等。由于高校教學、科研等產出品的考核對比難以及缺乏統一的市場交換價值表現，導致實現這些產出的資產投入量的不可對比性（如不同學科需要的資產配置量、資產配置標準以及具體使用次數和效果的不可對比性等），進而導致各高校、各資產占用使用部門缺乏強化國有資產管理的動力和手段依據，財務部門和資產歸口部門缺乏審核各具體使用部門資產配置需求是否科學合理的依據和標準，造成現實中越是優勢學科資產越易存在閑置浪費問題，資產管理和績效管理相脫節。
為此，改革現行資產會計核算制度，建立起以資產折舊為表現的價值補償和績效考核制度，細化資產使用用途，細化資產使用部門，推行固定資產折舊制度，通過固定資產折舊的計算，一方面可定期考核校內不同部門、不同學科以及教學、科研等方面的資產消耗額，真實準確反映學校資產的實際價值，反映高校未來需要更新改造的經費投入情況，實現資產配置和利用效果最大化。另一方面也可以促進各單位重視本單位資產的使用，重視資產占用情況，促進資產使用部門不僅關注資產的使用價值，更關注資產的使用績效。
（四）建立以資產盤點為手段的實物資產管理制度，落實實物管理與價值管理相結合的政策
當前，高校普通存在著賬賬差異，賬實不相符問題，造成這一問題的主要原因在于財政教育主管部門和學校不重視資產的價值管理和實物管理融合，相關部門缺乏配合，各管一塊、各管一段。為此，財政部門、教育部門以及學校財務部門、資產歸口部門要真正落實資產清查和盤點制度，據江蘇省資產管理部門的隨機調查，很多高校從2007年進行資產清查后，一直沒有進行過全面的資產盤點，連局部資產清查也很少進行，在干部在任和離任經濟責任審計時也很少關注資產方面，實物資產的存在狀態和使用狀況不清楚。
為此，財政教育主管部門應立足資產清查成果，結合每年的財務決算上報、部門預決算審計以及資產報廢處置審批等，加強資產的外部監督。
其次，加強高校會計基礎工作檢查和考核，將資產管理納入會計基礎工作考核范圍之內，增強財務在資產管理中的作用，建立財務部門定期進行資產盤點制度。
（五）完善以國有資產綜合信息系統為基礎的資產全生命周期管理體系，為國有資產管理“四結合”落實提供強大的技術手段
高校資產一般經過需求申請、考核論證、預算安排、采購申請、招標采購、采購入庫、使用保管、運行維護、績效考評、報廢處置等生命周期過程。但在實際管理過程中，由于管理體制的“條塊分割”和技術手段落后等問題，導致在資產管理方面存在著橫向管理和縱向管理的不到位，導致財政主管部門、教育主管部門、學校、學科專業之間存在著嚴重的資產信息不對稱問題。
為此，充分利用高校國有資產綜合管理信息系統在財政教育等主管部門和學校之間、學校與內部各院系學科專業之間以及財政教育主管部門與各學科專業之間的橋梁作用，高校及其職能主管部門可以利用該信息系統及時了解和掌握單位資產狀況，為資產全生命周期管理提供可能。財政教育主管部門可以通過信息系統進行網上資產配置審批、資產配置預算下達和執行監管，及時掌握學校國有資產存量、增量變動情況，可以滿足部門預算編制、資產配置預算執行以及資產績效考核等需要。從學校內部和財政教育主管部門等多方面實行資產管理與財務管理、預算管理、績效管理、價值管理的有機結合。
總之，高校國有資產的管理是一項長期、復雜、多層次、多結構的系統工程，需要主管部門和高校的管理者轉變觀念、加強理論研究和實踐探索，特別從教育經費投入、大學治理結構等深層次進行探討，使高校國有資產管理逐步走上法制化、規范化、精細化和科學化的軌道。
