[內容提要]近年來，縣鄉政府債務風險日趨嚴重，已經成為妨礙經濟社會可持續發展的重大隱患。為此，加強縣鄉財政風險的防范和化解工作，應該被盡快提到議事日程，切實給予高度重視。
[關鍵詞]縣鄉政府 債務風險 防范 化解
在我國目前的五級政權架構中，縣鄉兩級政府是最基層的政權,這兩級政府的財政狀況直接關系到基層的政權穩定和經濟發展，關系到能否如期實現全面建設小康社會的目標。據中國新聞網透露，目前全國鄉鎮財政負債約1萬億元，以目前的2000多個縣計算，平均每個縣負債5億元。財政部認可的縣鄉負債規模也已達 5000 多億元。且鄉鎮負債非常普遍，僅青海省272個鄉鎮就有131個負債。
一、縣鄉政府債務沉重產生了系列問題
（一）縣鄉政府債務沉重是“三農”問題的重要誘因。縣鄉財政負債使縣鄉財政成了“吃飯財政”。于是常常置中央政府關于減輕農民負擔、禁止向農民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農民收費和集資，致使部分地區農民不堪重負，出現了農民和鄉村干部對抗、上訪、農民與政府關系緊張的局面。
（二）降低了政府威信。縣鄉政府負債嚴重而長期拖欠不還，已造成惡劣的影響，縣鄉政府欠債被單位和個人起訴事件已屢見不鮮。縣鄉政府的重要任務之一是建立廉潔、高效、誠信政府。政府欠債不還，帶頭不講信用，其倡導建立信用政府的號召就空乏其力。
（三）是經濟結構優化的的阻礙因素。債務沉重的縣鄉政府，特別是經濟薄弱地區的縣鄉政府，提供公共產品的能力十分低下，對基礎設施投入不足，對文教科衛的支持不夠，不能滿足本地區和人民日益增長的各種需要。而市場經濟條件下，資金、技術，人才的趨利性使各種生產要素傾斜流動日益加劇，負債政府稅源枯竭，反過來加重境內現有企業和農民負擔，形成惡性循環，不利于經濟結構的優化，更不利于經濟社會的可持續發展。
二、原因分析
（一）財權和事權的體制劃分，是深層次的原因。分稅制改革以來，縣鄉財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由縣鄉承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，這直接導致了縣鄉財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發揮。1994年以來，省級政府的集中程度在不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2005年的38.8%）；市一級政府同樣在想方設法增強集中程度。
在縣鄉財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向縣鄉轉嫁。在縣鄉二級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統的包干體制。就財權與事權的劃分，作為基層的縣鄉政府在與上級政府的博弈中一直處于不利地位。縣鄉政府被要求承擔與其財權不相稱的大量事權，要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等。縣鄉政府為了完成上級“指派”的各項任務，干點“政績”，就不得不千方百計地向農民轉嫁財政負擔和大量舉債。縣鄉政府負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據有關資料統計，目前我國義務教育投入中，78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，11%左右由省地負擔，由中央財政負擔的甚少。
（二）樹形象、攀政績，資金使用效率低，監管制度不健全，進而形成大規模政府負債。一些縣鄉政府為了在任期出政績，追求短期效應，不顧當地經濟發展水平和財政承受能力，不顧方案可行性和資金使用效率，一味上工程上項目，浪費了大量財力和資源。現代財政體制以民主政治為政治制度基礎，財政資金的使用應該受到更為嚴格和有效的人民監督。就我國縣鄉來說，一級政府的財政收支應受同級人大的監督，但人大對縣鄉財政的監督基本上流于形式，雖然一年一度的縣鄉政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。縣鄉人大代表選舉缺乏規范的操作程序，人大代表主要由行政干部、村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使縣鄉人大代表難以充分代表民意。縣鄉人大代表與干部身份不分導致嚴重的權力關系紊亂，在平時工作中接受縣鄉黨委和政府指導的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對縣鄉領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權力，所以縣鄉人大權力不能得到尊重和充分行使，結局是民眾既不能以其公民權利，也不能以其代表權利對縣鄉政府的財政行為進行有效制約。缺乏民眾和縣鄉人大的充分監督，財政監督實際上是走形式，其結局是政府財政行為不受約束、資金使用效率低下。。
（三）干部人事考核制度和債務責任追究制度的不完善，使債務膨脹的源動力得不到有效扼制。現有的干部考核體系突出國內生產總值、財政收入等指標，弱化能源消耗、財政支出等指標，債務指標更是沒有列入縣鄉領導干部考核的主要內容。長期以來，我國對縣鄉負責人缺少必要的財政監督和審計，致使縣鄉政府債務扶搖直上。縣鄉領導干部離任審計、任內審計制度不健全，形同虛設，干部政績考核、調動、晉級與財政工作未掛鉤，不少縣鄉負責人以能借到更多的資金為能耐，至于政府負債，與己無關，離任無過無責。縣鄉主要領導一任接一任，債務規模越來越大。
（四）縣鄉政府機構臃腫是縣鄉政府負債的重要因素。盡管國家強調要精簡機構，但縣鄉機構臃腫、人浮于事的現象并不見減輕。各縣鄉政府中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業單位的事業編制人員，還有縣鄉招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉鎮就都在一百人以上。縣鄉機構龐大，財政供養人員過多是縣鄉負債的重要原因。我國目前縣鄉兩級的財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養的人員卻約占全國財政供養人員總數的71%，鄉鎮一級財政供養人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺了幅度很大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，縣鄉財政支出增幅超過支付能力，形成縣鄉政府負債。
（五）各種歷史遺留原因，使縣鄉政府債務積重難化。一是農村合作基金會無序運行，縣鄉政府包攬苦果。前些年的農村合作基金會受到縣鄉政府及主管部門的權力控制，起步晚、運行快，經辦人員沒有經過系統的培訓學習，缺乏嚴格的管理及監督機制。到頭來，企業垮了，大筆債務落到縣鄉政府的頭上，地方財政的包袱變沉重了。二是企業貸款，政府擔保。一些由縣鄉政府出面或財政負責貸款擔保的企業關停并轉后，有關債務轉到政府頭上，壓在縣鄉財政的肩上。三是企業欠債，縣鄉政府買單。縣鄉政府為了保證地方的穩定，在出售、合并、轉軌過程中，主動或被動地承擔了一些企業的債務。以上各種歷史遺留原因，促使縣鄉政府債務負擔進一步加重。
三、解決對策
根據縣鄉政府債務成因的分析，防范和化解縣鄉政府債務風險不能依靠單兵推進，而只能依靠整體推進。其中，理順中央、省、市、縣鄉各級政府財權和事權的關系是前提；加強對縣鄉政府財政資金的監管，完善干部人事考核制度是提高資金使用效率、化解縣鄉債務風險的基本保證；精簡機構和人員，建立債務管理機制是防范和化解縣鄉債務風險的現實途徑。
（一）治病要治本，理順中央與地方的財權、事權關系。事實表明，集權型政府體制下實行的分稅制，造成了收入向上逐級集中、財政壓力逐級向下轉嫁的現象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規范政府間的權責利關系。可以設想把縣鄉財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規定，中央政府統一支付；凡是上級行政部門規定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是純縣鄉范圍的事務，由縣鄉財政解決。同時，完善債務消化轉移支付機制。冰凍三尺，非一日之寒。縣鄉政府的債務居高不下，使得縣鄉財政運行相當困難。那些以農業為主要財源支柱的地方，單靠縣鄉政府增收節支、精簡和控制財政供給人員來消化債務是遠遠不夠的，在對經濟薄弱地區實施財政轉移支付時應充分考慮債務消化問題。
（二）加強對縣鄉財政收支的監管。一是加強民眾和縣鄉人大的監督，推進民主和法制進程。由于社會民主化進程滯后，導致縣鄉財政行為約束虛化，縣鄉財政體制實質上還是停留在計劃經濟時代的集權財政，嚴重滯后于社會主義市場經濟的發展要求。解決這一矛盾的基本途徑是進一步推進經濟政治體制改革，確立以民眾權利為基礎的縣鄉財政體制，給予民眾更加充分的政治民主權利。進一步加強縣鄉人大制度建設，使人大代表成為真正的民意代表，能對縣鄉政府財政行為進行實質上的監督和約束。人代會制度應當放開普選，選出真正能夠代表群眾利益、懂財政財經業務又敢于對違法違紀的不正之風進行抵制的好代表，才能真正做好審批和監督工作。二是要強化上級對下級的專業檢查。不走形式，不走過場，切實實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率。嚴格執行財政預算，不在預算內的指出必須經縣鄉人大通過才能支出，對支出加大監督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進行嚴格監管，堵塞漏洞，不斷提高財政支出效益。
（三）改革干部人事考核制度。把是否依法依規管理債務問題作為考核干部的重要內容，干部升遷既要看經濟發展指標，也要看能源消耗、債務管理。通過這種用人機制的創新，引導和促進各級黨政干部樹立正確的政績觀，減少債務膨脹的內在沖動。完善政府債務責任追究制度。進一步明確債務主體的責任，細化項目，責任到人，終身追究；對違反規定的舉借債務或給財政帶來損失的責任單位和責任人員，追究行政責任和經濟責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（四）建立和完善債務管理機制。建立債務預算管理制度，將政府舉債數量、舉債項目、舉債投向、舉債效益納入預算管理，規范政府舉債行為。建立債務預警機制，可借鑒國外經驗，設計出符合各地實際的政府債務預警控制指標，確保政府債務控制在一個適度、安全的范圍內。建立政府債務償債機制，設立債務風險準備金，專戶管理、專款專用，專門用于償還政府債務，提高政府抗風險能力。
（五）杜絕政府擔保負債。政府部門要明確工作職責，做到政企分開。特別是隨著市場經濟的不斷發展，縣鄉兩級政府加強了招商引資的力度，企業利用外債的情況將會隨時發生。作為政府機構要做到政企分開，吸取以往的教訓，切不可以政府或財政的名義為企業和生產經營型事業單位的借款實施經濟責任擔保。
（六）精簡機構和人員。按照小政府大社會的原則，推進機構改革，科學合理地確定縣鄉內設機構和人員編制，消除機構臃腫，分流和精簡縣鄉政府人員，提高工作效率，減輕財政負擔 。
