摘要：近年來，隨著國民經濟的發展，社會公眾對地理信息的需求量增大，直接促進了測繪業的迅速發展。但是測繪單位內部控制在現實操作中存在諸多問題，這些問題的存在嚴重阻礙了測繪我國事業的正常發展，導致測繪產品質量水平不高。本文主要從內部控制目標著手，提出了改進內部控制的措施。
關鍵詞：測繪單位；內部控制；模式；中介
測繪指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪單位內部控制是是按照內部控制目標，整合各種管理要素，實施各種管理職能時所遵循或運用的、以一定的規范、程序和策略為核心的一種“應然”或“實然”的管理方式。它反映著內部控制者對測繪單位內部控制的理性認識，反映著內部控制者管理測繪單位的行為傾向。
1 我國測繪單位內部控制模式存在的問題
這些年來，測繪單位內部控制模式還是對測繪單位發展起到了一定的推動作用，無論是保障基礎
測繪，維護測繪成果安全，還是測繪市場內部控制，當前的測繪單位內部控制模式都發揮了其應有的作用。但隨著測繪事業自身的發展和外在的要求，測繪單位內部控制模式表現出了一些不足之處。
1.1 測繪單位內部控制主體設置不清
單位內部控制主體作為單位內部控制的組織者和發起者，是整個內部控制模式的核心。而現在，我國測繪管理辦公室作為測繪單位內部控制的主體，不是行政機關，而只是被賦予行政許可事項和行政處罰權，離《測繪法》的要求還很遠，離促進測繪業高速發展、維護國家安全等要求還很遠。而且，從行政上隸屬于規劃局，將測繪單純定位于為規劃服務的角色，不利于測繪業將來為國民經濟各單位、各部門提供更多更好的地理空間產品。
1.2 測繪單位內部控制運行機制不順暢
當前越來越多的測繪隊伍進入市場，但統一的測繪市場準入制度尚未建立，目前存在測繪資格多頭管理、重復認證、多頭發證等問題。如建設部和國土資源部分別頒發含有工程測量資質內容的《工程勘查許可證》和《土地勘界許可證》，這與測繪法的規定不符。同時測繪項目的發包與承包行為不規范。測繪項目發包方將測繪項目已低于成本的價格發包給無相應測繪資格的單位，有的測繪項目幾經轉包后，費用低于國家規定收費標準的50%,其直接后果是承包單位以犧牲測繪成果質量為代價粗制濫造，給后續的建設項目帶來嚴重隱患。據統計，在我國經營性測繪活動中，測繪收費平均壓倒了國家指導價的50%-70%。同時為加強測繪監督管理，規范測量行為，提高測量質量，切實維護國家利益和社會公眾利益，比如上海市測管辦每年組織對單位單位測繪產品的專項檢查和例行檢查，但檢查的結果并不令人滿意。
1.3 測繪成果管理機制需要健全
由于經濟、技術和社會的快速發展和對外交流增多，測繪成果安全保密問題日益突出。如美國Google地圖能搜到大城市衛星影像，能分辨到道路和車輛。在這些衛星地面成像的圖片上，軍用設施和秘密設施
都暴露無遺，并且清晰程度完全可以用于敵方采取任何的敵對行動。雖然國家測繪局有關專家認為純衛星
影像不泄密，但同時也承認這些衛星影像對國家安全的重要性。同時目前，各種基本比例尺地形圖還沒有實現社會化共享，許多需要數據的部門和企業還無法獲得。共享機制不完善在很大程度上阻礙著地理信息產業的發展。共享機制不完善有很多原因，如各自為政，各部門和單位測制的測繪成果互相封鎖，不向測繪行政主管部門匯交；不同部門采用不同的平臺和標準，競相籌建基礎地理信息系統，使重復測繪和地理信息孤島并存，測繪成果信息共享難；政策法規、標準規范和安全保障體系不健全等。
1.4 相關法律手段不健全
測繪法規體系有法律、行政法規、地方性法規規章、部門規章、重要規范性文件等組成。當前測繪單位內部控制的法制環境并不理想，法律手段仍不健全，原因有以下兩點：一是《測繪法》施行后，原來的配套法規、規章和規范性文件有些與上位法不一致，測繪法規定得有些制度因無操作性強的配套規章制度得不到很好執行；二是測繪內部控制機構執法工作薄弱，執法機構、隊伍不健全，統一內部控制不力；三是測繪宣傳力度不夠，老百姓對測繪并不了解，對違反測繪法規的行為更不知曉。同時由于執法力量薄弱，行政執法主體不明確，即使在測繪市場發生問題，測繪主管部門也難以發現或能夠有足夠精力對每件事情做出妥善處理，從而造成了內部控制力度不夠。
1.5 測繪自律性組織和單位中介組織功能不全
測繪學會是學會技術性組織，不是真正的單位自律性組織。測繪學會承擔測繪行政主管部門委托的工作中，僅僅還局限在學術交流、技術培訓、出版刊物、成果評審上，還沒有涉及測繪技術人員的職稱評定、單位單位間利益的協調等深層次的問題，測繪學會還沒有很好起到協助政府實現經濟調節和公共管理功能。目前，我國還未實行注冊測繪師制度，測繪單位協會建設才剛剛起步，測繪單位內部控制基本上都由政府“包辦”，雖然在現階段有其現實性和合理性，但發展單位自律性組織應是單位內部控制的一個方面。
2 加強測繪單位內部控制的措施
測繪單位內部控制模式的改進不是指某一方面的提高、改善，而是從目標訴求、機制更新、方法改進等方面綜合入手，建立一種具有可行的、前瞻性的、先進的管理方式和機制設計。
2.1 明確清晰的內部控制目標
根據內部控制理論，內部控制行為要有助于實現資源的合理配置、利益主體之間的利益均衡和整體福利的增加。一個好的內部控制體系首先要有清晰的內部控制目標，測繪內部控制的目標就是在遵循國家測繪發展戰略目標的基礎上，進一步建立健全測繪內部控制機制，不斷規范和繁榮測繪市場，確保信息安全，提供豐富多樣的地理信息產品，有效滿足經濟社會發展對地理信息的需求，推進測繪事業健康快速發展。結合國家測繪總體戰略目標的實際情況，測繪單位內部控制的目標體現在以下4方面：提供及時、可靠的基礎地理信息與技術服務，建立公益性測繪信息共享與服務的機制。實現測繪成果資源共享和安全使用，解決測繪成果廣泛利用和安全保密之間的矛盾。積極推進測繪部門與交通、水利、民政、國土資源等部門間公益性測繪信息的交流、交換與整合，建立和完善公益性測繪的信息資源共享機制。促進測繪產業發展，創造一個測繪產業發展的良好環境。
2.2 建立完善測繪法規體系
一個完善的測繪法規體系，是提高測繪內部控制水平的基礎。測繪法制建設要為測繪管理進一步轉變管理職能、測繪單位恪守信賴保護原則、測繪信息資源公開透明和測繪傳統管理方式創新，提供測繪法律援助。要抓緊修訂《中華人民共和國地圖編制管理條例》、《中華人民共和國測量標志保護條例》、《測繪質量監督管理辦法》等一些重要的法規，同時也要加緊制定一些新的測繪法規，如《中華人民共和國基礎測繪管理條例》、《中華人民共和國海洋測繪條例》、《電子地圖管理辦法》、《外國組織和個人來華測繪管理辦法》、《測繪建立管理辦法》等。
2.3 加大測繪單位宣傳力度
如今測繪單位的服務領域早已擴大到包括航天、氣象、災害預報、能源、教育文化、國防建設等諸多領域，并成為信息化社會建設的關鍵基礎單位。公眾對包括定位技術在內的地理信息產品的需求不斷增大，也客觀上要求測繪單位內部控制機構將測繪宣傳作為其職責的一部分，為測繪單位的持續健康發展營造良好的社會環境。必須在宣傳報道測繪工作方面增加人力、財力等投入，通過制作圖文并茂的宣傳冊、宣傳畫，攝制影視宣傳片，解剖典型案例等方式，利用廣播、電視、廣播牌等載體，向全社會廣泛宣傳測繪法，提高人們測繪法律素養和法制意識，這也是培育測繪市場的重要步驟和必要措施。
2.4 建立健全測繪成果使用管理機制
處理好測繪成果廣泛利用和安全保密之間的關系需要遵循下面幾個原則：一是平衡原則。要正確把握測繪成果保密與廣泛應用的平衡，根據社會、科技等發展狀況科學調整平衡點，推動軍民結合，協調發展，以安全保應用，在應用中求安全。二是安全原則。長期以來，測繪一直被各國政府視為“國之神器，不可予人”。獲取了一個國家關鍵設施或目標的地理坐標，也就意味著該國的國防與經濟命脈都難逃對手的打擊，所以無論出于什么目的，外國人非法測繪行為都是不受歡迎的，這在世界各國都制定有嚴格的管理規定，謹防危及國家安全。三是實效原則。該保的保住，該放的放開，保密要注重實效，不增加風險成本，應用要講求實效，緊貼社會需求。四是漸進原則。按照需求的輕重緩急，找出關鍵點，分步驟實施，推進測繪成果的社會化應用。
2.5 完善測繪社團和其它社會中介組織體系
社團和社會中介組織是非政府性質的社會事務管理機構，介于政府和企業、個人之間，起著為社會管理提供服務、溝通、協調、公正、監督等作用。積極發展測繪學會、以及社會中介組織，完善測繪的社會管理組織體系，是測繪行政管理職能轉變的一個重要內容。測繪學會的職能主要是組織測繪從業人員專業培訓和職業道德教育、測繪專業技術人員執業資格評定與監督、測繪科技進步獎勵評審以及科普工作。測繪中介組織的職能主要是開展測繪工程監理、測繪產品質量檢驗、測繪儀器設備監測、不動產測量和測繪技術咨詢服務。測繪學會、測繪中介組織是實現單位自律、規范單位行為、開展單位服務和保障公平競爭的社會組織，具有較強的公共性。在測繪單位內部控制的許多方面，政府要依靠測繪學會等社團和中介組織實行自律管理，這將更有利于降低測繪行政成本，更好促進測繪事業發展和滿足社會的公共需求。
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