河北省自實施三年大變樣戰略以來,在基礎設施建設方面取得了突破性的進展,城鄉面貌發生了重大變化,在全球金融危機的背景下,基礎設施建設的發展給經濟注入了生機和活力。基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施,是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。基礎設施建設具有所謂的“乘數效應”,即能帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入。一個國家或地區的基礎設施是否完善,是其經濟是否可以長期持續穩定發展的重要基礎。
一、河北省基礎設施建設現狀
(一)公路建設取得了很大進步
2007年底全省公路通車里程達到14.73萬公里,按行政等級劃分:國道6 008公里,省道13 027公里,農村公路(縣、鄉、村道)128 230公里。按技術等級劃分:高速公路2 853公里,一級公路2 940 公里,二級公路14 867公里,三級公路15 964公里,四級公路96 499公里,等外公路14 142公里。實現了設區市市市有高速,所有縣通二級以上高等級公路,所有鄉鎮通油(水泥)路,所有建制村通公路,其中95%的建制村通油(水泥)路。基本形成了以高速公路為主骨架、以干線公路為重要連接、以農村公路為毛細血管的較為完善的公路運輸體系。
(二)鐵路建設速度加快
全省境內鐵路運輸體系已初具規模,擁有京廣、京滬、大秦等18條干線,加之大宋、沙蔚、張雙等地方鐵路,截至2007年底,營業里程達5 100公里,全省11個省轄市全部通了鐵路,136個縣(市)中84個通了鐵路。
(三)港口建設取得迅猛發展
2007年底全省擁有生產性泊位92個,年設計通過能力為3.92億噸。按噸級分:全省沿海港口萬噸級以下泊位15個,1—5萬噸泊位(不含5萬噸)49個,5—10萬噸(不含10萬噸)泊位19個,10萬噸級泊位6個,15萬噸級泊位1個,25萬噸級泊位2個。按貨種分:煤炭吞吐能力2.95億噸,占75.3%;原油(成品油)吞吐能力1 540萬噸,占3.9%;礦石吞吐能力3 400萬噸,占8.7%;其他貨種4 721萬噸,占12.1%。2007年完成吞吐量3.99億噸,其中:煤炭3.12億噸,占總吞吐量77%;礦石4 892萬噸,占總吞吐量12.2%;鋼鐵1 666萬噸,占總吞吐量4.2%;集裝箱49萬標箱。
(四)機場建設重點展開
石家莊民航機場是國家批準的國際口岸機場,現已開通25條航線,通達全國32個大中城市,并開通了石家莊至香港及俄羅斯等獨聯體國家的航線。秦皇島山海關機場開通21條航線,通過全國17個城市。北京首都機場、天津國際機場也可為河北利用。
(五)城市基礎設施建設得到重視
幾年來,河北省在城市供水、城市環保、城市道路工程方面安排了專門投資,安排了部分山區缺水縣城建設項目,加快了城市污水處理及其回收設施工程建設。2009年,一些城市開始了雨污分流工程。
二、河北省基礎設施建設實行BOT融資的意義
(一)加快河北省基礎設施的建設速度
河北省有廣大的BOT投資市場,私人投資者有充分的選擇余地,如果采用BOT投資方式,政府把擬建的部分基礎設施項目轉讓給私人投資者設計、籌資、建造和運營,這不僅可以減輕政府直接的財政負擔,緩解經濟發展中資金短缺的矛盾,而且還可以把原來必須用于該項目的建設資金轉用于其他項目的投資,從而使政府投向基礎設施建設的資金有寬綽的回旋余地,以彌補基礎設施建設中的缺口。另外,采用BOT投資方式還可以解除民間資本對投資基礎設施項目的后顧之憂,吸引更多的民間資本直接投資經營基礎設施項目。
(二)加快基礎設施領域的改革
長期以來,河北省基礎設施領域基本上處于政府壟斷經營狀態,存在著管理落后、效率低下、缺乏競爭意識等弊端。采用BOT投資方式,吸引私人資本進入河北省基礎設施建設領域,勢必將打破政府對基礎設施的絕對壟斷經營狀態,從而增強企業的經營意識,降低成本,提高水平。另外,采用BOT投資方式,還有利于理順基礎設施領域的價格,充分發揮價格的激勵作用,提高企業的生產效率和服務質量,增強企業自我發展能力和對投資者的吸引力,從根本上解決基礎設施長期投資不足的問題。
(三)突破利用外資的模式,拓寬利用外資的渠道
目前,我國乃至河北省利用外資主要有外商直接投資和借用國外貸款兩種方式。BOT投資方式既與這些投資方式相聯系,同時又有其特殊性。雖然在一定意義上BOT投資方式與中外合作經營企業相類似,但二者無論在與政府的關系,還是資金來源等方面都存在著明顯差別,因此,采用BOT方式引進利用外資,無疑是突破了利用外資的模式。另外,BOT項目的建設資金,全部由外商解決,政府不需擔保,也無需承諾支付項目借款,這不僅不會增加政府的財政負擔,也不會增加外債負擔。
(四)有利于政府對重大項目的宏觀管理
我國經濟建設的經驗教訓之一,就是國家對重大項目的宏觀管理不夠。改革開放以來,在與外商合作過程中,重復建設、達不到規模經濟等問題相當嚴重,有些項目還使國家利益蒙受重大損失。而采用BOT投資方式,項目的整個決策、簽約都有政府參與,都由政府直接負責,政府對項目的可行性、經濟效益等進行充分論證后才能確定。這樣,就有效地避免了項目建設的盲目性。
三、利用BOT融資方式加快河北省基礎設施建設的政策建議
(一)建立完善的BOT法律法規框架
首先,建立明晰的政策法律環境。河北省“三年大變樣”目標的實現離不開法律的支持,要想有效引導河北省內乃至國內、國外的諸多社會主體向河北省基礎設施進行大的投入,需要有好的規劃和相應的法律來保障。其次,加強政府對基礎設施建設以及特許權的立法。國家應加強對基礎設施建設及特許權授予的立法,使各級政府處于基礎設施批準者和未來所有者的主導地位。再次,關于具體投資項目的法律法規。國家或政府應對具體投資項目提出相關法律法規,各地立法部門和政府主管部門應根據BOT融資方式在國內外的實踐中取得的經驗和教訓,針對不同的基礎設施項目制定相應的法律法規,有利于具體BOT項目實施和操作。最后,及時研究解決基礎設施市場化運作中出現的新問題。由于基礎設施投資、建設過程中涉及到各方主體以及法律關系本身的交叉性和復雜性,BOT融資方式運用過程中必定會遇到很多新情況和新問題,這些問題又必須及時得到解決,否則將會影響到項目的進度。
(二)政府應對BOT項目提供合理保證與擔保
首先,稅收優惠的保證。政府應給予BOT項目稅收優惠,如免除項目特許期內的地方所得稅等。如果政府堅持征稅,那么這些稅目必然將計入項目成本,并最終由政府直接或間接承擔。其次,最低收益擔保。項目公司一般會要求政府對項目的最低收益、服務或產品的最低購買量提供擔保。由于國內公共產品價格的收費標準尚沒有走上市場化運作的軌道,政府可以對其經營的許多基礎設施項目繼續給予補貼,使得向社會提供的產品或服務價格低于其真正價值。因此,對于項目公司的要求,各地政府可以靈活掌握,針對不同的項目實行不同政策。再次,經營期保證。政府必須保證項目公司在特許經營期內享有合法經營權,不得以不正當理由提前收回項目,不得因投資者享有豐厚的利潤而要求提前收回項目或以其它方式損害項目公司的利益。最后,保護知識產權和其它商業秘密。在整個BOT項目設立、談判、運營階段,政府有權對項目公司提交的設計方案進行審查,對工程建設進行監督,對運營進行檢查,在這一過程中難免會獲得有關的知識產權、技術專利或其它秘密信息,政府應承諾對此嚴加保密并采取積極措施予以保護。
(三)規范BOT融資方式的運作
首先,采用招投標方式選擇投資人。投資人的選擇是BOT融資方式前期工作中最重要的內容,經驗表明,利用招投標方式選擇最具優勢的融資、技術、收益組合投資方案的效率是最高的。其次,設立BOT項目管理機構。由于基礎設施建設具有投資大、周期長、開發過程復雜等特點,大型項目往往要花費很長時間才能簽訂《特許權協議》或完成融資交割。因此,BOT項目的成功和有效運作依賴于政府部門對BOT項目的有效組織,依賴于政府各個部門的協調和配合以及政府顧問部門的高效率、高質量的工作。政府方面有必要成立專門的BOT投資管理機構進行專項管理,以加強各有關部門之間的協調,共同支持BOT融資方式的實施。再次,規范合同文本。由于BOT融資方式的參與方眾多,各參與方之間的合同關系紛繁復雜,為了減少不必要的爭議和糾紛,建立規范的合同文本是非常有必要的,這樣不僅可以加強對參與各方的約束,減少遺留問題的發生,還可以縮短項目的前期開發時間。最后,加強政府對BOT項目的監管。BOT項目運營期限屆滿時,項目公司將向政府移交項目設施,出于對自身利益的考慮,項目公司可能會在項目運營的后期,過度使用資源,造成移交時某些資源的不可再生性。同時,項目在運行過程中,可能造成對環境的影響或對自然資源的破壞。鑒于BOT項目的特殊性,政府必須加強對BOT項目的監管。
(四)在促進外資BOT的同時積極促進內資BOT融資方式的運用
目前,由于河北省基礎設施的需求總量很大,河北省省委省政府也相繼出臺了一系列促進基礎設施建設的相關政策,這為國內建筑企業采用BOT融資方式提供了先決條件。也就是說,對國內建筑企業而言,不僅意味著市場規模的擴大,同時意味著企業經營方式的變化。這種經營方式的變化必將引起建筑企業投融資方式、銀企關系、組織結構、管理方式以及人才資源等方面的轉換。企業只有在這些方面抓住先機,進行改革,才能適應市場環境的需要,既建設好項目,又能通過管理項目獲得豐厚的回報。從另一種意義上說,這種投資方式對于解決建筑企業拖欠工程款嚴重的問題也可能會提供一個突破口。近年來我國工程建筑市場競爭加劇,利潤率逐年走低,工程建筑行業普遍實行墊資施工,工程款拖欠造成應收賬款居高不下。借鑒國外工程建筑行業的發展經驗,以BOT經營方式將工程施工和工程投資相結合可由單純追求一次性施工利潤轉向追求長期穩定的投資收益。
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