一、高校貸款的現(xiàn)狀分析
20世紀(jì)90年代末開始,我國(guó)高等教育規(guī)模發(fā)生了持續(xù)、快速的增長(zhǎng)。到2008年,高等教育毛入學(xué)率已達(dá)23.3%,普通高校也由1998年的1 022所發(fā)展為2008年的2 263所,在校生由1998年的341萬(wàn)人增長(zhǎng)到2008年的2 907萬(wàn)人,高等教育正在由精英型向大眾型轉(zhuǎn)變。高等教育大眾化為高等學(xué)校帶來(lái)了發(fā)展的機(jī)遇,各高校為了完成國(guó)家擴(kuò)大招生的任務(wù),同時(shí)能夠在發(fā)展中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,產(chǎn)生了擴(kuò)張的動(dòng)力。在財(cái)政撥款和學(xué)校學(xué)雜費(fèi)收入,難以滿足學(xué)校快速發(fā)展對(duì)資金需求的情況下,貸款辦學(xué)成為高校的必然選擇,解決了高校發(fā)展的資金“瓶頸”問(wèn)題。《2007年中國(guó)教育藍(lán)皮書》披露,到2006年底,全國(guó)高校貸款規(guī)模在4 500億到5 000億元。其中吉林大學(xué)欠債達(dá)到30億元。假設(shè)貸款年利率按5%計(jì)算,高校每年用于支付利息的資金就高達(dá)225億到250億元左右。
據(jù)了解,廣東省高校平均負(fù)債在4億元左右,年還息負(fù)擔(dān)高達(dá)2 500萬(wàn)元左右的比比皆是。廣東省委省政府在2007年一次性地償還了省屬院校用于教學(xué)部分的銀行貸款130多億元,但絕大部分高校仍處在債臺(tái)高筑、舉步維艱的窘境。在全國(guó)范圍內(nèi)的高校貸款問(wèn)題引發(fā)普遍關(guān)注和廣泛爭(zhēng)議之后,政府部門首次做出的具有實(shí)質(zhì)意義的回應(yīng)與對(duì)策。
貸款融資改變了高校的資本結(jié)構(gòu),存在由于債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而影響學(xué)校正常財(cái)務(wù)支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風(fēng)險(xiǎn)。高校貸款在積累了資產(chǎn)的同時(shí),也積累了風(fēng)險(xiǎn)。而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn),是貸款銀行和高校都需要認(rèn)真面對(duì)的。
二、高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因
近年來(lái),銀行對(duì)高校貸款的支持力度不斷增加,促進(jìn)高校規(guī)模的快速擴(kuò)展,這是有目共睹的事實(shí)。然而,高校貸款過(guò)程中所出現(xiàn)的種種問(wèn)題,以及其中所隱含的風(fēng)險(xiǎn)不能不令人擔(dān)憂。
(一)政府與高校間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰
從產(chǎn)權(quán)角度講,高校的最大投資主體是政府,財(cái)政撥款是高校經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源,事業(yè)收入也依賴于國(guó)家制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),學(xué)校的資產(chǎn)自然歸國(guó)家所有。高校向銀行貸款搞基本建設(shè),最終生成的資產(chǎn)亦屬國(guó)有資產(chǎn),當(dāng)高校過(guò)度負(fù)債而無(wú)法償還貸款時(shí),政府作為高校的最大投資主體,將是債務(wù)的最終承擔(dān)者。因而,一些高校領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為高校貸款無(wú)“后顧之憂”,在選取貸款時(shí),只考慮付息,而忽視還本,認(rèn)為學(xué)校是屬于國(guó)家的,只要貸得出款,不怕還不起,最終將由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)。這也是造成高校貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大的根本原因。
(二)缺乏應(yīng)有的監(jiān)管措施
監(jiān)管力度的缺乏也是貸款規(guī)模擴(kuò)大的根本原因。政府作為公辦高校的出資者,對(duì)于高校大規(guī)模負(fù)債建設(shè)這樣重大的財(cái)務(wù)決策,沒有起到應(yīng)有的主導(dǎo)和監(jiān)管作用,有的地區(qū)甚至采取了適當(dāng)貼息的辦法,優(yōu)惠提供甚至無(wú)償劃撥土地等,為高校貸款開辟了“綠色通道”,大大激勵(lì)了高校貸款的熱情和信心,這也是貸款規(guī)模日益擴(kuò)大的主要因素。進(jìn)而形成比例過(guò)高的建設(shè)貸款,蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有的甚至出現(xiàn)了財(cái)務(wù)危機(jī),但政府并沒有制定相關(guān)制度界定有關(guān)責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。缺乏對(duì)高校“過(guò)度負(fù)債辦學(xué)”的約束機(jī)制對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任及績(jī)效考評(píng)制度。高校領(lǐng)導(dǎo)人為了出政績(jī),盲目地?cái)U(kuò)大學(xué)校規(guī)模,貸款規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。
(三)銀行對(duì)高校貸款監(jiān)管相對(duì)較寬
銀行為高校貸款提供了較為寬松的條件,也是高校貸款規(guī)模過(guò)大,還款計(jì)劃難以落實(shí)的重要原因。從銀行的角度看,高等教育客戶具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量,還款能力強(qiáng),行業(yè)穩(wěn)定,發(fā)展前景廣闊,同時(shí)政府對(duì)教育所承擔(dān)的責(zé)任決定了政府一般不會(huì)讓高校因財(cái)務(wù)危機(jī)而倒閉,持續(xù)經(jīng)營(yíng)比較有保障,因此高等學(xué)校相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)巨大的安全可靠的投資市場(chǎng),銀行對(duì)高校貸款的準(zhǔn)入條件相對(duì)寬松,基本上對(duì)高校發(fā)放信用貸款,但貸后對(duì)高校的貸款償還的監(jiān)管也沒有具體措施。
(四)貸款資金使用與管理不善
我國(guó)的高等教育長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式下,習(xí)慣于無(wú)償使用資金,基本上沒有進(jìn)行成本核算,預(yù)算管理嚴(yán)重弱化,無(wú)論是高校管理者,還是政府主管部門領(lǐng)導(dǎo),一定程度上缺乏資金成本觀念和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),對(duì)銀行貸款過(guò)大而影響學(xué)校正常財(cái)務(wù)支付和不能按期償還到期貸款本金及利息的危害性尚未引起充分重視。在貸款使用上不能嚴(yán)格按照預(yù)算來(lái)執(zhí)行,盲目和隨意地開支各項(xiàng)費(fèi)用或者挪作他用,將會(huì)出現(xiàn)資金的浪費(fèi)或投資損失,并導(dǎo)致資源的不良配置,結(jié)果使設(shè)施使用率低,最終將造成本來(lái)就有限的教育資源極大的浪費(fèi)。因而高校貸款資金管理不善亦成為高校貸款的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
三、高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的防范
(一)采取有效措施,增強(qiáng)自我防范意識(shí)
1.科學(xué)舉債,建立償債基金
高校作為貸款還本付息的承擔(dān)者,應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校財(cái)力的承受范圍科學(xué)舉債,采取有效措施防范貸款風(fēng)險(xiǎn),保證高校的可持續(xù)發(fā)展,學(xué)校在考慮貸款時(shí),必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益意識(shí),對(duì)于貸款項(xiàng)目認(rèn)真做好可行性研究,對(duì)貸款資金的投放時(shí)間、投放順序、投放數(shù)量進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì),以保證貸款建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和效益性。這是防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。
高校的貸款主要是靠自身的信譽(yù)或以學(xué)生收費(fèi)權(quán)質(zhì)押作為合作條件獲取銀行的信用貸款,因此高校要牢固樹立信用觀念,按期支付利息和償還本金,以建立與銀行的長(zhǎng)期合作關(guān)系。建立償債基金制度,即每年按一定的比例提取償債基金,為償還貸款提供靈活的現(xiàn)金調(diào)度和充足的資金來(lái)源,對(duì)擬定的還款計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行,保證如期清償債務(wù)。
2.構(gòu)建監(jiān)測(cè)指標(biāo)、建立貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
高校必須建立一個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系,該指標(biāo)體系除了考察反映高校債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況的資產(chǎn)負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度和反映高校支付能力的近期支付能力、遠(yuǎn)期支付能力等償債能力外,發(fā)展能力對(duì)于高校來(lái)說(shuō)更是償還債務(wù)的長(zhǎng)期保障。反映高校發(fā)展能力的指標(biāo)主要有收入增長(zhǎng)率、收入支出比率、凈資產(chǎn)回報(bào)率、凈收入比率等。
通過(guò)上述指標(biāo)體系實(shí)時(shí)分析、評(píng)價(jià)并揭示高校舉債辦學(xué)中的隱性財(cái)務(wù)問(wèn)題,對(duì)潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將起到預(yù)警預(yù)報(bào)的作用。各高校應(yīng)根據(jù)自身財(cái)務(wù)狀況,建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度,合理控制貸款規(guī)模和貸款額度,降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。
3.加強(qiáng)貸款資金管理、提高資金利用效益
使用貸款必須支付利息,資金成本高,并要求到期歸還,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。因此,學(xué)校在貸款資金的日常管理上應(yīng)更加嚴(yán)格,切實(shí)加強(qiáng)管理,建立健全貸款資金使用的內(nèi)部控制和項(xiàng)目管理責(zé)任制,提高貸款資金利用效益。根據(jù)建設(shè)計(jì)劃及投資進(jìn)度,合理安排貸款資金的投放,做到精打細(xì)算,節(jié)約高效,以免造成不必要的資金閑置,減少不必要的貸款利息支出。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)貸款資金的審計(jì),著重從貸款資金使用計(jì)劃執(zhí)行情況、審批手續(xù)、支出方向、使用效益、償還計(jì)劃執(zhí)行情況等方面進(jìn)行。通過(guò)定期審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題,做到及時(shí)調(diào)整及時(shí)處理。建立“三公開”制度,接受全校教職工的監(jiān)督以及群眾、銀行、主管部門和社會(huì)有關(guān)部門的監(jiān)督,充分使用公示的輿論效果,從而保證高等教育資源使用的效益。
4.開源與節(jié)流并重、增強(qiáng)還貸能力
高等教育經(jīng)費(fèi)缺乏是當(dāng)今世界各國(guó)普遍存在的問(wèn)題。在美國(guó)大學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中,社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)額長(zhǎng)期保持在10%的水平,而我國(guó)社會(huì)捐資占地方高校總經(jīng)費(fèi)的比重,多年來(lái)一直徘徊在2%左右。可建立校友檔案和跟蹤聯(lián)系制度,爭(zhēng)取校友及相關(guān)人員捐贈(zèng);與民辦院校合作、引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)高等教育資源,以滿足社會(huì)特殊群體需求,用市場(chǎng)機(jī)制規(guī)避普通高校現(xiàn)有收費(fèi)限制,拓寬收入渠道;充分利用高校人才資源及科研成果,加強(qiáng)與企業(yè)的聯(lián)系,鼓勵(lì)科研人員將更多的專利產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),建立從各方爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制等。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,高校作為自主辦學(xué)的實(shí)體,應(yīng)當(dāng)引入經(jīng)營(yíng)理念,講求成本管理,加強(qiáng)成本核算,杜絕資源浪費(fèi)、奢侈的校舍內(nèi)外裝修、資產(chǎn)閑置、公物私用、職務(wù)消費(fèi)等不良現(xiàn)象和行為,以減少不該花的辦學(xué)費(fèi)用,通過(guò)“勤儉持校”,改變教育資源配置不良、浪費(fèi)現(xiàn)象,使有限的資金用在“刀刃”上,增強(qiáng)還貸能力,保障今后高等教育的良性發(fā)展。
常言道:“得控則強(qiáng),失控則弱,無(wú)控則亂”。因此高校的財(cái)務(wù)收支應(yīng)由學(xué)校統(tǒng)一管理,各項(xiàng)收支必須納入學(xué)校總預(yù)算和決算,確保準(zhǔn)確反映學(xué)校整體的資金運(yùn)行情況,對(duì)資金管理的關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施稽核,對(duì)任何交易或業(yè)務(wù),建立權(quán)責(zé)明確、界限清晰、操作性強(qiáng)的分層授權(quán)審批制度,以便降低錯(cuò)誤或舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。
高校要在教育市場(chǎng)資源和能力中占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),就必須構(gòu)建并不斷提升核心競(jìng)爭(zhēng)力,才能在激烈的生源競(jìng)爭(zhēng)和就業(yè)壓力中處于優(yōu)勢(shì)地位,以保持生源的穩(wěn)定和增長(zhǎng),從而保證學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入,提升學(xué)校綜合實(shí)力,這將是高校貸款及其他風(fēng)險(xiǎn)防范的重要保障。
(二)加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)的外部監(jiān)控
高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的外部監(jiān)控包括政府及教育主管部門和銀行兩方面,政府及教育主管部門作為教育服務(wù)體系的構(gòu)建者和監(jiān)管者,應(yīng)更多地從政策導(dǎo)向上對(duì)高校貸款進(jìn)行監(jiān)控,而銀行應(yīng)在實(shí)際操作中樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),對(duì)信貸業(yè)務(wù)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行控制和管理。
1.政府部門應(yīng)加大扶持力度,加強(qiáng)對(duì)高校貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控
國(guó)家對(duì)教育的投入雖逐年增加,但國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直沒有達(dá)到《教育法》規(guī)定的4%,不僅低于世界5.2%的平均水平,也低于發(fā)展中國(guó)家4%的平均水平。因此,各級(jí)政府應(yīng)盡最大努力增加教育的財(cái)政投入,必要時(shí)可進(jìn)行體制創(chuàng)新和政策改革,改變政府財(cái)政供給能力有限的現(xiàn)實(shí),進(jìn)而減輕高校的還貸壓力。
教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,政府及教育主管部門作為教育服務(wù)體系的構(gòu)建者和監(jiān)管者,應(yīng)該根據(jù)我國(guó)高等教育未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì),對(duì)我國(guó)高校規(guī)模進(jìn)行合理的規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)督,并控制各高校的建設(shè)規(guī)模,以減少高校的貸款現(xiàn)象和貸款規(guī)模。明確落實(shí)校長(zhǎng)及黨委經(jīng)濟(jì)責(zé)任,增強(qiáng)學(xué)校高層管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),以避免貸款決策失誤,它是高校化解貸款風(fēng)險(xiǎn)的有效控制制度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,現(xiàn)存的高等學(xué)校制度己經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要,而解決問(wèn)題的根本是要進(jìn)行制度創(chuàng)新,建議政府逐步推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè),它是防范貸款風(fēng)險(xiǎn)的制度保障。
2.銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控
在當(dāng)前的政策環(huán)境下,銀行將高等教育客戶作為其重要的客戶群體,為減少或避免信貸資產(chǎn)損失,必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。客觀評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)與收益,理性決策,加強(qiáng)對(duì)高校貸款的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控,最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn),增加收益。對(duì)高校基本建設(shè)投資應(yīng)給予支持,對(duì)形象工程、消費(fèi)性建設(shè)項(xiàng)目要嚴(yán)加限制。銀行應(yīng)在綜合考慮高校未來(lái)經(jīng)費(fèi)收支增長(zhǎng)、資金現(xiàn)值、事業(yè)基金中一般基金余額等因素后,通過(guò)測(cè)算歷年的非限定性凈收入結(jié)余的現(xiàn)值及目前可動(dòng)用的資金,來(lái)確定貸款資金控制額度。
為了避免到期不能收回借款的風(fēng)險(xiǎn),在與高校簽訂借款協(xié)議時(shí),可附有各種保護(hù)性契約條款,以確保借款人財(cái)務(wù)狀況的穩(wěn)定性和貸款人自身的安全性。保護(hù)性的契約條款可參照企業(yè)的做法簽訂標(biāo)準(zhǔn)條款,限制性條款和違約懲罰條款。對(duì)高校貸款要密切跟蹤貸款資金的流向,確保貸款按照規(guī)定的用途使用,防止挪做他用。對(duì)借款高校的財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)金流情況以及教學(xué)、各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行檢測(cè)和分析,若發(fā)現(xiàn)存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素,應(yīng)建立并完善報(bào)告制度,及時(shí)預(yù)警,盡早防范。同時(shí),按照擬訂的還款計(jì)劃,督促貸款高校及時(shí)還貸。
總之,適時(shí)適度的舉債解決了高校發(fā)展的資金“瓶頸”問(wèn)題,為學(xué)校發(fā)展培育了后勁,甚至使其獲得良好的效益。但是貸款融資改變了高校的資本結(jié)構(gòu),存在由于債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重,而影響學(xué)校正常財(cái)務(wù)支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風(fēng)險(xiǎn),一旦后續(xù)資金不能及時(shí)注入,勢(shì)必造成學(xué)校財(cái)務(wù)收支失衡,將會(huì)影響今后高校正常的教學(xué)科研及維持費(fèi)用的開支,影響高校的正常發(fā)展。因此,高校舉債必須對(duì)收益能力和償債能力進(jìn)行評(píng)估,高校向銀行借款的額度既要考慮學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的需要,又要充分考慮學(xué)校財(cái)力的承受能力,同時(shí)還應(yīng)進(jìn)行貸后風(fēng)險(xiǎn)防范。
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