政府審計作為國家治理的重要手段,扮演著“提升政府的工作績效,確保各級政府部門公共受托責任得到較好的履行,以致最大化納稅人利益”的重要角色(The U.S. Government Accountability Office,2007)。“政府審計免疫系統論”正是為了使政府審計更好地扮演這個角色而提出的。
一、政府審計的免疫
國家審計署審計長劉家義在中國審計學會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上,提出了“政府審計是國家經濟運行的‘免疫系統’,政府審計工作的重點是切斷‘火源’,而不是只顧‘救火’”的重要觀點。“政府審計免疫系統論”的提出引發了理論界和學術界對政府審計功能定位的重新思考,“功能”(Function)在牛津現代高級英漢雙解詞典中解釋為“職責,作用,功能”,在現代漢語詞典中解釋為“事物或方法所發揮的有利的作用”。政府審計功能為政府審計本質屬性所決定的內在的、固有的、客觀存在的能力,作用及職責。其可以劃分為政府審計的原始功能與政府審計的衍生功能。“政府審計原始功能”即“發現”功能和“揭示”功能——發現被審計單位有無問題并予以揭示。“政府審計衍生功能”即“預防”功能——通過提前參與、干預被審計單位的重大經濟活動來抵御危害。“發現”功能和“揭示”功能是政府審計“與生俱來”所應具有的基本功能,是社會公眾對政府審計履行公共受托責任的基本要求。“預防”功能則是政府審計經“后天”自身完善所形成的,是社會公眾對政府審計履行公共受托責任的高層次要求。一般來說,政府審計的“預防”功能是在“發現及揭示”功能的基礎之上,輔以相應的社會體制、制度層面的改革和創新而逐步完善起來的,而且隨著社會經濟發展水平及復雜程度的提高而逐漸成為審計的重點。“政府審計免疫系統論”恰當地表述了現代政府審計功能的內涵。
二、政府審計“免疫”的實現
我國政府審計工作的發展歷程,正是政府審計功能認識逐步深化和效用逐步發揮的過程。我國政府審計工作可以粗略的劃分為以下三個發展階段:第一步,二十世紀八九十年代重點于預算與財政收支審計階段;第二步,二十世紀末至二十一世紀初重點于審計結果公告與績效審計階段;第三步,現今政府審計免疫系統的提出。第一階段的工作重點在于“發現”功能,第二階段的工作重點在于“揭示”功能,而第三階段的工作重點在于“預防”功能。政府審計“免疫”的核心思想是“預防”,這預示著審計效用和工作重點的前移。
政府審計“免疫”的實現重在“預防”功能的發揮。由于政府審計的獨立性特征,僅僅依靠審計機關自身力量難以保證“預防”功能得到有效發揮。因此,“預防”功能并不是政府審計“先天”就獨立具備的功能,而是在“發現及揭示”功能的基礎之上,輔以其他公共參與主體自身的體制改革與制度創新而逐步實現的。也就是說,需要其他對政府審計信息具有需求的公共主體參與進來,并與審計機關一起進行自身的體制改革,并在制度層面給予相應的保障,才能使各方公共參與主體對政府審計信息的需求成為一種有效需求。當各方公共參與主體對政府審計信息的需求成為一種有效需求時,它們便可以有效地利用政府審計信息解決當前問題,并作為后續公共管理決策的參考,以便于優化未來公共管理決策,做到防患于未然,這正體現了政府審計“免疫”的核心思想——“預防”。
審計的對象是“事”,但“事”是靠“人”完成的。因此,從政府“管事”與“管人”兩大方面來看,“管事”涉及各級人大及其常委會,“管人”則涉及各級政府組織人事部門。作為社會公眾的受托人(各級人大及其常委會、各級組織人事部門)都是政府審計信息的直接需求者,也是政府審計“免疫”實現過程中的重要公共參與主體,二者為了更好地履行公共受托責任,都需要政府審計信息作為優化自身決策的重要參考。同時,政府審計機關在行使監督及評價各級政府部門公共受托責任履行狀況時,有責任并需要交流及改進政府審計的技術及方法,促進政府審計質量的提高,并為各級人大及政府部門改善公共管理決策,提供有價值的政策建議,對政府審計信息也具有直接需求①。因此,以上三方對政府審計信息都具有必然的需求,政府審計“免疫”功能正是在各方公共參與主體(審計信息需求者)對政府審計信息的共享及可持續利用過程中實現的,通過對政府審計信息的共享及可持續利用來揭示、抵御、化解及預防經濟運行中影響國家利益的各種矛盾、風險和危害,優化未來的決策。
政府審計“免疫”實現機制是保證政府審計信息在各方公共參與主體(審計機關、人大及其常委會、政府組織人事部門等)之間,得到充分共享及可持續利用而建立的一種保障性體系,通過政府審計“免疫”實現機制的運行,各方公共參與主體便可以充分共享政府審計信息解決當前問題,同時能夠持續利用審計信息作為后續公共管理決策的重要參考,以此優化未來的決策,做到防患于未然。這充分的體現了政府審計“免疫”的“預防”功能,保證了政府審計“免疫”的實現。政府審計“免疫”實現機制主要關注審計信息是否有旺盛的有效需求、實現審計信息利用的共享性及可持續性,政府審計信息利用的共享性以體制改革為保證,而審計信息利用的可持續性則以制度創新作為保證。政府審計“免疫”實現機制的現實運行需要各方公共參與主體進行自身的體制改革和出臺相應的政府審計信息利用專門法規,如何處理好審計信息利用專門法規與現有一些法規之間的沖突,如何更好地完善政府審計“免疫”實現機制的具體內容,使其更加科學合理并現實可行,是后續研究需關注的主要內容。
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