當前,洗錢與恐怖融資呈現隱蔽性、專業技術性、跨國性等特點。利用復雜的金融交易和種類繁多的金融工具,以貨幣兌換所、股票經紀所、黃金交易所、保險公司、私人銀行、匯兌系統等作為轉移犯罪收入的通道,除金融系統外,洗錢者還利用信托機構、不動產代理人、貴重貨物交易商、賭場等非金融機構以及律師、會計師、其他專業人員的服務進行洗錢犯罪活動。隨著電子商務和電子交易等網上交易方式的興起,計算機、國際互聯網、電子支付工具等高新技術也為洗錢及恐怖主義融資提供了方便,網絡工程師、會計師等具有專業技能的人員也參與其中,使洗錢犯罪更加猖獗。為了更好地掩飾犯罪收益和逃避追查,往往使犯罪收益跨國流動,尤其是流向那些對洗錢的法律控制不嚴的國家和地區,形成跨國有組織犯罪集團。洗錢和恐怖主義融資活動嚴重影響了全球經濟與政治的穩定,給公安機關反洗錢與反恐融資工作帶來極大挑戰。本文試就當前公安機關反洗錢與反恐融資工作難點分析如下:
一、反洗錢與反恐融資的現有法律、法規與實踐仍有差距
當前,洗錢罪的認定難度較大,公安機關在收集證據方面需要很大的工作量,不利于打擊洗錢犯罪。一是只有對所列七類犯罪的所得及其產生的收益進行掩飾、隱瞞,才構成洗錢罪。對其他犯罪所得不構成洗錢罪,而是依照《刑法》第312條以“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”進行處理,盡管這也是對洗錢行為的懲處,但罪名不同。二是構成洗錢罪的主觀要件必須是“明知”,行為人不知道所清洗黑錢的來源的,也不能認定為洗錢罪。這就使很多地下錢莊經營者逃脫了洗錢罪的制裁。三是構成洗錢罪的主體必須是“協助”犯,即只有是提供資金賬戶或以其他形式協助上游犯罪主體的幫兇,才會被判洗錢罪。而毒販、走私犯、貪污受賄者等上游犯罪主體,即使親自對相關財物進行掩飾、隱瞞、清洗,也不再認定洗錢罪。
另外,《反洗錢法》的配套相關制度規章中的規定較為原則,在執行過程中容易產生爭議,為監管部門實際操作帶來困難。例如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》在風險等級的劃分方面未提供明確標準和依據,或僅從形式上進行風險等級劃分,未能真正圍繞客戶風險開展反洗錢工作。《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》中涉及證券業、金融機構的可疑報告標準劃分為18種類別,而在證券業全面實現第三方存管后,客戶現金的收付及劃轉均在銀行,證券公司對此已無從監控,6條標準中3條現金方面標準已失效,大額交易標準也基本失效。對辦理業務過程中發生的定性可疑交易很難通過現場檢查發現,對需要主觀判斷的可疑標準,在認定上容易與被查單位產生分歧,甚至帶來執法風險。在實際操作中,金融機構對職業、經營范圍、收入來源、資金用途等信息并不關注,任由客戶隨意填寫或空置信息欄,甚至有機構提供的文本中根本未設置這些欄目,使客戶身份識別還停留在最基本的業務操作上。這些不利于公安機關開展調查、打擊洗錢犯罪。
二、國際間、部門間協調配合仍不夠緊密
反洗錢與反恐融資是一項涉及全社會的系統工程,全世界在金融反恐領域加強合作非常必要。在國際化的社會中,資金在全世界可以自由流動,只要有一個國家不參與,就可能存在被恐怖分子利用的薄弱環節,影響預期的效果。毒品販子和有組織犯罪集團的主要目的在于賺錢,而恐怖融資則與此不同,他們通常具有非金融目標,尋求公開化、政治合法性、政治影響力和傳播意識形態等,恐怖分子籌集資金的行動只是達到上述目標的一個手段。這就要求我們必須以一種前所未有的新方法來利用現有的反洗錢法律,看其是否有助于充分的識別和應付恐怖融資交易所帶來的威脅,尤其是現有的交易報告義務可能不是執法部門用以發現資助恐怖活動資金的充分工具。另外,恐怖融資具有花費少、后果嚴重、資金來源廣泛、轉移隱蔽等特點,調查一個恐怖組織的資金交易活動往往比調查毒品販子的資金活動更困難。同恐怖活動有牽連的單個金融交易所涉及的金額通常非常低,沒有超過必須通知執法部門或監管部門的最低金額規定。這些交易往往在合法生意、社交或慈善行為的掩護下進行。因此,要對恐怖資金進行追蹤十分困難。
三、監管監控存在的問題不利于公安機關的偵查工作
(一)監管資源稀缺、相關制度不夠健全
《反洗錢法》頒布實施后,反洗錢監管對象由過去單一的面對銀行業金融機構擴大至包括證券、保險、期貨公司在內的整個金融業。根據我國對反洗錢金融行動特別工作組(FATF)的承諾,未來還會逐步將房地產商、珠寶和貴金屬交易商等特定非金融機構納入監管范圍。與監管范圍不斷擴大相對應的是反洗錢監管資源有限、監管手段不足的客觀現實。我國的反洗錢監測中心目前主要的數據源就是金融機構報送的大額和可疑交易數據,來自海關、工商、稅務等其他部門的執法信息以及數據資料十分有限。另外, 由于我國銀行對存款、取款金額上限不作規定,對同一賬戶短期內頻繁大額存取現金上限缺乏應有的制約,犯罪分子可利用此漏洞,頻繁大額取現,公安機關在追查資金去向方面難度加大,資金流轉很難調查清楚,犯罪分子將現金投資房地產、購買股票、黃金等達到洗錢的目的。又如,犯罪分子通過非法買賣個人信息,利用真實信息辦理虛假身份證,騙過公民身份聯網核查系統,在當事人不知情的情況下,騙取開立銀行結算賬戶,給公安機關查清犯罪嫌疑人的真實情況帶來很大難度。
(二)監管對象未能充分履行反洗錢職責
從我國反洗錢工作的實際情況看,金融機構仍處于被動履職狀態。新的《金融機構大額和可疑交易報告管理辦法》將可疑交易報告標準劃分為18類,均為非量化或部分量化指標,需要金融機構業務人員加以甄別。金融機構據此先后開發了數據采集系統,將可疑交易標準中的部分量化標準作為計算機采集的依據,而當這些自動采集的數據返還至基層網點確認時,為規避漏報風險并減少勞動量,網點人員往往將全部交易確認上報,導致大量垃圾數據被作為可疑交易報送。以2006年反洗錢數據報送情況為例,人民幣和外匯可疑交易報告數量同比分別增長5.42和1.13倍,但同期移送涉嫌洗錢犯罪線索數量卻下降了40%。此外,由金融機構直接向公安機關報送的案件線索十分稀少,造成真正有價值的線索可能被隱藏甚至被遺漏和忽略。
(三)網銀交易背景下反洗錢監管工作方法、手段明顯滯后
近年來,網絡洗錢活動等新興洗錢方式相繼出現,網上銀行交易發展迅猛,網銀業務開戶的便利性、跨區域跨時空的自由行、交易的隱蔽,具有極大的潛在洗錢風險,從而給反洗錢工作帶來了新的困難和挑戰。例如,2008年6月,廣東警方在當地人民銀行配合下破獲了涉案金額28億元的大型地下錢莊案:廣東陳裕潮特大地下錢莊案。犯罪分子通過網上銀行進行資金劃轉,快速隱蔽,追查難度大。資金劃入金博電子商行再到個人賬戶,最快一筆只用了4秒。一般劃轉都在1分鐘內。網上交易突破了時空的局限,交易目的和真實性很難監測、資金的實際控制人很難了解,銀行監控難度大。另外,犯罪分子反偵查手段熟練。比如網上銀行轉賬和外匯買賣等操作在不同窩點,各窩點人員基本沒有來往,都是直接聽從幕后老板指揮,跨境運作增加了隱蔽性。
四、科技監控能力亟待提升、高效的信息化情報系統急需盡快研發
建立我國統一的“FIU”(金融情報中心)是大勢所趨。目前我國對大額可疑交易的規定比較詳實,但高效準確的篩選軟件開發相對滯后,嚴重制約了反洗錢效率的提高。澳大利亞交易報告分析中心平均每天接受42 000份報告,99%是自動收集的,通過網絡系統向26個合作機構傳遞數據。在我國,“多頭開戶”現象比較普遍,現金交易比重大(2003年末現金流量占當年GDP的16.9%,該比例是美國的8倍),尤其是信用體系不發達致使金融機構對客戶尤其是個人客戶的資信狀況了解有限——這些都直接影響到對可疑交易的識別、調查和追蹤,加大了資金監測分析的難度。大額現金交易及可疑交易方面也沒有建立集中的信息收集和分析機制以及相應的支付監測系統。為此,應根據《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》的相關規定,進一步健全和完善相關法規制度,建立監督機制,開發制作能夠以金融系統信息庫為基礎的反洗錢偵測系統。
總之,在我國的反洗錢工作中,中國人民銀行、銀監會、國家外匯管理局和公安部門以及證券、保險等非銀行金融機構以及工商稅務部門之間需要通力合作,部門之間需要高度協調,實現信息的共享。應進一步建立完善符合公安機關經偵工作特點的工作機制,健全情報搜集、傳遞、共享工作制度,明確各級公安經偵部門的工作重點,定期綜合分析研判,以便在第一時間采取阻擊洗錢活動的行動。
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