一、“省管縣”財政管理體制改革的歷史背景
我國有中央、省、市、縣、鄉五級政府,相應地形成五級財政。省管市、市管縣財政體制是一種傳統的體制。這種體制在不同程度上存在行政機構臃腫,管理層級重疊,行政效率低下,縣級財力被市級財政擠壓、截取、挪用等現象,造成縣鄉財政困難,嚴重阻礙縣域經濟發展,城鄉差別不但不能縮小反而拉大,對貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會帶來負面影響。《國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》和黨的十七大報告明確要求積極推進省以下財政體制改革。2002年以來,浙江、湖北等24個省份先后實行或者開始“縣財省管”試點。
二、“省管縣”財政管理體制改革現狀
(一)“省管縣”財政管理體制改革的管理方式
從“省管縣”財政管理體制改革現狀看,在管理方式上,“省管縣”財政體制主要有四種:一是行政管理型,北京、天津、上海、重慶四個直轄市和海南省的行政管理體制和財政體制都是省直接管理縣;二是全面管理型,預算管理體制、省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度、債務償還等,均實行省對縣直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省屬于這種類型;三是補助管理型,以山西、遼寧、河南等省為代表,主要是對轉移支付等補助資金的分配和調度實行省直接管理縣,縣級財政管理體制仍然由市級政府確定;四是廣東特色型,這是一種介于省管市、市管縣體制與“省管縣”財政管理體制之間的體制,它規定市不能調整財政體制或從體制外向縣另行集中財力,但市本級可以采取措施支持縣,形成省市共同幫助縣,解決縣鄉財政困難的財政機制。除了這四種管理方式外,其他地區也有一部分在核定轉移支付等補助時直接計撥到縣。
(二)“省管縣”財政管理體制改革的現狀特點
1.擴權強縣成為“省管縣”財政管理體制改革的主旋律。賦予縣級政府更多的自主權,如一些地區把原本屬于地市級政府的行政審批權直接下放到縣,縣級政府擁有了較大的財經決策權。
2.縣級政府的財力與事權逐趨匹配。相應增加了縣級財政的財稅分享比例,縣級政府的財力得到了改善與保障。
3.有選擇地漸進式推進。各地“省管縣”財政管理體制改革中,一般選擇經濟基礎較好和實力較強的縣,兼顧中等縣和貧困縣,形成了三個級別的改革層面。
(三)“省管縣”財政管理體制改革的利弊
1.“省管縣”財政管理體制改革的積極影響。目前,“省管縣”財政管理體制改革仍屬試點階段,盡管離其改革目標尚有很長的路要走,改革成果尚未完全彰顯出來,但其積極影響不可低估。
(1)創新了財政管理體制機制,為深化財稅體制改革和行政體制改革,加快公共財政體系建設提供了更深厚的理論基礎和實踐探索。“省管縣”財政管理體制改革是對傳統的“市管縣”體制的挑戰,是我國公共財政的一場重大變革,直接影響我國行政事業單位管理體制,是一項既考慮國情又與國際接軌的機制創新。(2)“省管縣”財政管理體制改革充分體現了財政在社會公共資源配置、社會總供求調控、效率與公平的協調、和諧社會環境的保障和促進經濟長期增長的制度供給等職能作用,成為國家實行有效宏觀調控的政策手段。(3)充分體現科學發展觀理財服務能力,促進社會和諧。“省管縣”財政管理體制不僅僅是體制的創新,而且改革的原則與目標更加注重政府職能轉變,突出財政資源的公共性和均等化,突出利益共享,進一步理順了省以下財政分配關系,邁出了以基本公共服務均等化的步伐。(4)為貫徹落實“三農”政策提供了物質保證。通過“省管縣”直撥專項資金,實現農業大生產,擴大農村內需,發展現代農業,實現農工貿一體化,加快社會主義新農村建設,促進區域經濟和國民經濟又好又快發展。(5)緩解縣鄉財政困難,促進縣域經濟發展。“省管縣”財政管理體制的實質就是縣級財政擴權。因此,“省管縣”財政管理體制改革可以避免市級財政集中縣級財力的弊端,減少“市管縣”體制下縣級財力可能被市級財政擠壓、截取、挪用的風險,對緩解縣鄉財政困難和促進縣域經濟的發展是有利的。
2.“省管縣”財政管理體制改革存在的問題。“省管縣”財政管理體制改革的初衷就是減少管理層次,理順分配關系,緩解縣鄉財政困難,促進區域經濟和國民經濟又好又快發展。作為一項創新與改革,由于各地的經濟基礎及部門利益博弈等各種因素,在改革過程中未能達到預期目標,或者說,改革中出現的矛盾與問題不容忽視。
(1)各級政府事權與財力的劃分與界定的科學合理性問題。首先,各級政府事權劃分缺乏原則性和法制化基礎。以教育和醫療為例,關系國計民生的兩大項基本公共服務,本應是中央和省政府的責任,但中央和省政府對其支出責任轉移給地方,造成地方財政承擔著超職能的相當沉重的支出責任。以廣西為例,地方政府縣鄉兩級共同承擔著70%的預算內教育支出和55%～60%的醫療支出。其次,由于經濟、政策、體制等因素影響,政府層級與財政層級存在不一致性,各級政府之間的事權界定不清,職能不明。以廣西為例,2006年2月“專升本”的四所省市共建高校,省市兩級政府至今對其事權與財力的劃分與界定尚未有科學合理的定論,以致四所省市共建高校在省市兩級政府職能模糊性或邊緣化甚至虛置化之間苦苦支撐,并承擔著高等教育的社會責任。(2)地級市的定位、人員精簡與分流、庫存財產物資的調配使用以及城市發展等問題。“省管縣”后,地級市的定位、屬性與存在的意義,人員的去留,地級市豐富的人力資源、行政資源的處置與使用、城市與縣鄉協調發展等問題,必須通過制定“省管縣”財政管理體制的配套措施加以解決。然而,目前仍然缺乏這方面的配套保障政策。(3)縣鄉財政仍然困難,未能得到完全緩解。縣鄉財政仍然受到基礎性、區域性、經濟性、政策性、體制性、行政性等因素困擾,“后發展劣勢”問題尚未得到有效解決,縣鄉基本保障水平較低,縣鄉債務負擔沉重,與改革初衷存在較大差距。(4)“省管縣”財政管理體制對縣的監管問題。“省管縣”財政管理體制改革實質是縣級財政擴權,內容是收支劃分、財政收入目標的下達和考核、債務償還等,并不涉及對縣財政管理和財政業務的監管。這種制度設計存在監管真空,是一項殘缺的隱藏較大風險的改革。(5)跨區域性的公共服務供給問題。涉及多個省、縣的環保、水利、衛生防疫、抗災救災等跨區域性的環保資源、自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等公共服務供給及公共危機管理等問題。(6)管理幅度與管理難度問題。“省管縣”對于一些地域遼闊、人口眾多的大省而言,省級財政管理幅度過寬則會加大縣鄉的管理難度,有可能因管理不到位而出現失范、失控、失策等問題。
三、進一步完善“省管縣”管理體制改革的思考
(一)夯實基礎,為進一步完善“省管縣”管理體制改革鋪平前進道路
1.改革行政管理體制,為進一步完善“省管縣”管理體制改革提供強有力的支持。“省管縣”管理體制與當前的行政管理體制不一致,因此,必須改革行政管理體制。首先,正確劃分行政區域;其次,減少管理層級和行政管理成本,實現地市級或鄉鎮級政府轉型。根據各地實際情況和經濟發展的需要,以擴權強縣為導向,從更有利于提高公共產品和公共服務效率的角度,對地市級或鄉鎮級政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市級的部份行政職能(如監管職能)并上或升格到省級政府,地市級的部份行政職能(如決策執行職能)撤并或下調到縣級政府,鄉鎮級行政職能撤并或升格到縣級政府,從而總體上形成中央、省、縣、鄉四級政府。
2.加強地方財政建設。根據行政區劃和主體功能建設,堅持財力、財權與事權相匹配的原則,在進一步規范分稅制財政體制的基礎上,科學合理劃分和界定各級政府的事權與財力,使各級政府適應市場經濟既不“越位”也不“缺位”,確保各級政府的信息對稱和地方政府擁有與事權相匹配的可支配財力;同時,中央和省政府有必要調整與優化財政支出結構,對欠發達地區加大轉移支付財力的力度,以保證地方政府有效提供地方性公共產品和公共服務。
3.改革政府會計制度。在建立公共服務型政府和“省管縣”管理體制改革的迫切需要下,改革政府會計制度,擴大預算范圍,將政府全部經濟資源及其變化情況,以及國際金融組織貸款納入預算管理;改進核算基礎,把政府全部經濟資源優化配置,合理使用;建立政府財務報告制度和績效考評制度,提升科學理財能力和財政管理水平,為完善“省管縣”管理體制改革提供會計的實務與監管支持。
4.加快工業化進程,逐步實現農村人口城鎮化,人才流動合理化,城鄉信息對稱化,市縣財力均衡化,城鄉發展全面化,為進一步完善“省管縣”管理體制改革夯實基礎。
5.進一步研究、梳理、完善“省管縣”管理體制改革的實施方案,包括總體框架、原則、內容、配套措施、操作可行性及具體步驟等,在制度設計和實務操作上為進一步完善“省管縣”管理體制消除改革道路上的障礙。
(二)創新突破,突出“省管縣”管理體制改革的總體目標與積極影響,提升試點的帶動與輻射效應。進一步完善“省管縣”管理體制改革,地方政府必須從知識存量、權力結構、利益博弈的“罅隙”中實現“需求誘致性”的制度創新。
1.轉變政府職能。建立服務型政府的財政運行機制和公共服務供給機制,加強國有資產監管、金融監管、市場監管等社會管理職能。
2.適當提高中央政府對地方政府投入比重和支出責任,加大對地方政府的轉移支付力度,推進因素法分配轉移支付,優化轉移支出結構,調動各級政府科學理財、發展經濟的積極性。
3.創新財稅管理體制,建立財力與事權相匹配的財稅管理體制。
4.明確責任,權責統一。正確理順投入與管理的關系,建立與社會主義市場經濟相適應的政府投資機制,按照基本公共服務均等化的要求,把市縣的市場、資源、布局、規劃、資金與管理統一研究落實,確保“省管縣”管理體制改革取得重大突破,達到預期目標。
(三)形成體系,發揮“省管縣”管理體制改革的整體效應
1.完善財政法制體系。不斷改進與完善財政立法工作,尤其是財力與事權相匹配的財政法制體系,進一步完善“省管縣”管理體制改革。
2.建立健全財政激勵機制。充分發揮地方增收節支的潛力和科學理財的積極性,把調動縣級財政的積極性作為“省管縣”管理體制改革的政策導向。建立以有效提供地方性公共產品和公共服務為中心,以促進地方財政收入增長,或將轉移支付與財政收入增長掛鉤,亦或將財政收支平衡與轉移支付掛鉤的財政激勵機制。
3.建立健全財政績效評估機制。對于“省管縣”管理體制的績效評價,必須以實現基本公共服務均等化目標,促進城鄉經濟社會科學協調發展為核心,包括財務、經濟、技術、環境和社會福利(公平)等各方面的綜合協調評估,績效評價內容為5E (即:經濟economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、環保environmental protection)。
4.建立健全財政監督管理體制。進一步明確省、市、縣各級政府的財政監督行為的主體、客體和法律責任,為加強財政監督,維護健康的財政經濟和市場經濟秩序,為促進“省管縣”管理體制改革提供強有力的保障。
