目前我國出口退稅在實踐中存在小規模納稅人的退稅、地方財政的出口退稅負擔過重等問題。理論界也存在著不斷升級的關于出口退稅政策應該取消還是保留、出口退稅應該零稅率還是差別退稅率等爭議。鑒于理論上的爭議和實踐中的困惑,使得研究關于應該如何認識出口退稅中存在的問題以及如何評價出口退稅政策的效應,如何優化出口退稅政策等問題,不但具有一定的理論意義,而且具有重大的現實意義。
一、出口退稅政策的積極效應
(一)減少企業資金占壓
出口退稅能夠有效地減少出口企業的資金占壓,這一點是毋庸置疑的。一個企業資金多少、周轉速度的快慢,對一個企業的經營是非常重要的。出口企業的產品除了比內銷產品更具價格優勢外,對企業資金的回流也會有較好的促進作用。
(二)增加出口產品的國際競爭力
出口退稅的目的是使出口商品以不含稅價格進入國際市場,避免對跨國流動商品重復征稅,從而促進該國家和地區的對外出口貿易。據測算,出口退稅率每減少一個百分點,出口企業的成本就相應增加一個百分點,就會影響到三個百分點的外貿出口,反之亦然。企業產品的競爭,更多地是表現在產品價格的競爭上,如果一個企業的產品價格下降了,該企業產品的競爭力也就增強了,在國際市場上也就更有市場。
(三)促進內需、增加就業
一個國家和地區的總需求由消費、投資和出口三大部分構成。出口退稅政策的實施,促進了該國家和地區的對外出口貿易,出口的增多拉動了需求的增長,會為更多的人提供就業機會,特別是我國的出口產品多為附加值低、勞動密集型的產品,出口的增長需要出口企業或出口加工企業更多的投入人力物力,需要的勞動力更多。
二、現行增值稅出口退稅法律制度存在的問題
從我國出口退稅制度的發展歷程可以看出,我國的出口退稅制度起步較晚,且歷經多次變更。制度的缺陷導致退稅資金安排不當,中央財政和地方財政不堪重負。另外,出口企業得不到及時退稅,占用了企業流動資金,阻礙了企業的再發展,也影響了政府信譽,不利于我國經濟的快速發展及和諧社會的構建。具體來說主要有以下問題。
第一,立法的層次不高,制度依據不嚴密
在出口退稅方面,目前適用的如《出口退(免)稅管理辦法》、《出口貨物退(免)稅清算管理辦法》等指導出口退(免)稅日常管理的幾個綱領性文件,也只是部門制定的規章。出口退稅政策也多由財政部和國家稅務總局以“通知”的形式來變動和修改,嚴重影響了稅法的權威性和執法效率。再加上各地區和部門制定的一些地方性法規,更使稅法缺乏透明度和穩定性,有悖于稅收的公平和效率原則。出口退稅制度立法層次低,使得對制度的調整只需國家稅務總局在部門內進行,而不需要經過全國人大和國務院批準,這就意味著國家稅務機關在調整出口退稅制度上獲得了巨大的權力,而這種權力很少受到限制。雖然由此保持了出口退稅作為財政政策的靈活性和適應性,但由此使得出口退稅制度或政策的制定者的權力得以無限擴大,政府及其財政部門可以按財政狀況決定退稅率和退稅時間,帶有很大的隨意性,其制定的規范性文件的法律安定性和可預測性難以得到必要的保障,政策透明度和可預測性差,甚至滋發尋租現象,更給出口企業增加了不可預測的經營風險和法律變動風險。
第二,退稅資金難以保障
從理論上說,出口退稅是返還出口貨物在境內流轉環節所繳納的增值稅和消費稅。因此,出口貨物已繳納的增值稅和消費稅的稅款應作為出口退稅的資金來源,國家不需要為出口退稅另外安排資金。但實際上,我國現行的退稅數額是根據當年的財政狀況由預算安排的,退多退少由國家當年的財力決定,并通過計劃額度形式下達,而不是根據出口的實際需要即征即退。因而當年的應退稅款與實際退稅款之間存在極大的差距,造成大量的拖欠退稅款,財政積累的風險加大。
第三,退稅方式繁雜,標準難統一
當前,我國對不同行業、甚至同一行業不同類型的企業實行不同的退稅方式。對不同的企業采取不同的退稅辦法,在政策運用和退稅結果上有所不同,所以導致退稅收益有很大的差異。從征稅方面來看,產生征稅差異是由于計稅價格不同造成的,即由于自營出口的計稅價格是按離岸價全部收入計算;而產品銷售外貿出口的計稅價格是按含稅的收入計算應納稅額。從退稅方面看,產生退稅差異是由退稅的計算依據不同造成的,實行“免抵退”稅方式的出口貨物是按出口的離岸價格計算出口退稅,實行“先征后退”方式則是按銷售給外貿的價格計算出口退稅。征稅率與退稅率的不一致,是造成出口企業實際得到稅收額差異的根本原因。這顯然有悖于市場經濟的公平競爭原則,也有悖于WTO要求的非歧視性原則。
第四,各部門缺乏溝通協作,騙退稅現象嚴重
由于出口貨物經過多道加工環節,增值稅的鏈條一旦被人為切斷,客觀上造成征稅與退稅的分離。例如,某產品在A地生產,由A地負責征稅;但在B地出口,按照“誰出口,誰退稅”的原則,則由B地稅務機關負責退稅,顯然征稅與退稅機關的不一致,加大了B地的財政負擔,違背了稅收公平原則。我國目前還沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式,征、退稅分管,退稅機關無權參與征稅機關的工作;征稅機關也不愿意超范圍去過問退稅機關的情況;加之我國稅務管理技術落后,計算機全國聯網還沒有實現,使得征稅機關和退稅機關之間以及退稅機關和管理出口的海關等部門之間信息交換不對稱,雙方缺乏聯系和協作,極易給騙稅提供可乘之機。同時由于出口退稅制度相關法律的不完善和監管的缺失,出口騙稅的控制和防范顯得十分有限,導致稅款大量流失,干擾了正常的出口貿易管理秩序,破壞了公平競爭的原則,嚴重阻礙了出口退稅政策效應的正常發揮。
三、完善我國增值稅出口退稅法律制度的措施
(一)提高出口退稅制度的法治化程度
我國在實行出口退稅之初,即力圖將其納入法律規制的軌道中來,先后頒布了一系列的通知和規定,對制度不斷進行補充、修訂和調整,形成了以行政規章為主的出口退稅法律體系,但是缺乏一部全國性的出口退稅管理法規。我國應該制定一部明確出口退稅的原則、主體、期限等規定的規范性文件,并在條件成熟的情況下上升為具有高度權威性的國家法律。將各個出口退稅相關部門的職責范圍、權力、義務和責任從制度的角度加以規范,以減少或杜絕在實際執法中對同一違法行為處罰不一和重復調查現象,提高執法的權威和效率,提高打擊騙稅的實際效果。只有按照稅收法定主義,將國家稅收的征、管、退通過法律規定下來,才能在保證國家財政收入的同時,保障納稅人的合法權益。通過在稅法中確立企業的出口退稅權,保障納稅人的信賴利益和預期可得利益,使其預期的稅收后果與實際的稅收后果相一致,也有利于維護稅法的嚴肅性和權威性,從而更好地運用稅法進行宏觀調控,實現稅法配置資源和保障穩定的職能。
(二)優化出口退稅辦法
經國務院批準,財政部、國家稅務總局決定,從2002年1月1日起,生產企業自營或委托外貿企業代理出口自產貨物,除另有規定外,增值稅一律實行“免、抵、退稅”管理辦法。形成了我國目前生產企業“免、抵、退”與外貿企業“先征后退”并存的局面,對中央政府、地方政府、稅務機關和出口企業造成了不同程度的影響。綜觀世界各國的情況,“免、抵、退”方法是退稅方式中最常見、運用最廣的方式。所以,我國出口退稅機制改革的目標之一就是要統一出口退稅的管理方法,由現在的兩種方法并存逐步向“免、抵、退”一體化的辦法過渡。由于“先征后退”適用于貿易型出口企業,而“免、抵、退”適用于生產型出口企業,因此將“先征后退”管理辦法轉變為“免、抵、退”管理辦法可嘗試將外貿企業退稅環節前移至生產企業。
首先,對外貿出口企業實行“進出結合,以抵代退”的模式。即將外貿企業出口商品的進項稅額從該企業的進口環節稅收中予以抵扣,由海關將關稅和代征的進口稅總額先記入總賬,申報出口退稅時再從中抵扣。不足抵扣部分向退稅機關申請退稅,反之則向海關補繳稅金。其次,對具有實力的、信譽好的大型外貿企業,嘗試采取“免稅收購”的方法,外貿企業從生產企業購進用于出口的貨物時,向生產企業索取稅率為零的增值稅專用發票,并只向生產企業支付貨物的進價金額,而生產企業也只收取貨款,不收取稅金。待貨物出口后,將報關單的退稅專用聯、核銷單的退稅專用聯交予生產企業,生產企業連同已開具的增值稅專用發票一起作為抵扣其銷售應繳增值稅的憑證。而外貿企業將貨物報關出口后,到其所在地退稅機關辦理該筆無稅出口貨物的核銷。對于新成立的外貿企業或小型企業也可參照意大利的做法,實行征、退一體化基礎上的“先征后退”管理辦法。最后,調整增值稅收入分配比例,增強地方財政負擔出口退稅能力。按照分稅制財政體制的規定,地方財政分享25%的增值稅收入,加上超收部分30%的增值稅收入和中央財政的轉移支付,事實上只有40%左右的增值稅收入能夠成為地方可支配的財力,地方政府的財政支付能力總體而言是比較弱的。從現實需要出發,調整增值稅收入分配順序,將現行的“先分成、后退稅”改為“先退稅、后分成”,將增值稅收入先全部入中央庫,扣除出口退稅后再在中央和地方之間進行分配。或者,調整增值稅收入及其超收部分的分享比例,適當調高地方的分享比例,這樣不但能調動地方組織稅收收入的積極性,還能增加地方出口退稅資金的支付能力。
(三)建立出口退稅財政專項準備金
出口退稅是國家財政的一筆較大的支出,沒有硬性的預算安排和穩定的資金保障是難以執行的。特別是各級地方財政,直接涉及能否全額及時退付出口退稅,有必要建立出口退稅財政專項準備金,其額度應該不低于全年出口退稅基數,中央承擔的超基數部分由中央財政及時調劑。另外,出口退稅管理是一項財政職能,但目前稅務機關行使這項財政職能的職權是不完整的,沒有資金退庫的實際支配權,根本無力保證出口退稅進度。為了從機制上克服出口退稅資金被擠占而容易形成新的欠退稅問題,應該將出口退稅財政專項準備金的實際支配權劃歸負責出口退稅審批的稅務機關,使出口退稅的受理、審核、審批、退庫流程有效銜接和順暢運轉,保證出口退稅一經審批同意后就能全額及時地退付給出口企業。在條件成熟時,甚至可以考慮建立科學的出口退稅資金預算制度,在預算法中增加出口退稅支出的規定,依法保障出口退稅資金來源的落實。
(四)實施進口環節全面征稅
作為國內稅的增值稅與作為國境稅的關稅在性質、功能作用和征稅的要求上均有很大的不同。加入世貿組織后,關稅稅率要不斷地降低,但更要重視保持本國產品與進口產品之間稅收負擔的協調平衡,以利于公平競爭,保護本國產業的發展。此外,進口環節的足額征稅還可大幅提高財政收入,能為出口退稅款的及時支付提供財力保障,實現進出口自行解決財力平衡的良性循環。當前應對加工貿易中進口環節的減免稅政策進行適當調整,凡加工貿易必須納入保稅區或出口加工區實行保稅監管,凡不能進入規定區域的進口原材料必須繳納進口環節流轉稅,在產品出口時予以退稅,以防止不法分子利用加工貿易免稅政策,搞假加工貿易,逃避國家稅收。另外,對外商投資企業進口設備的稅收優惠政策應當適當收縮。凡是對國家政策規定的技改項目,投資項目可免征關稅,但不應當同時免征進口環節增值稅。
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