一、前言
高校財務管理工作為依法籌集事業(yè)資金,規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟秩序,保障國有資產(chǎn)完整,提高經(jīng)費使用效益,維護學校合法經(jīng)濟權益,促進教學、科研事業(yè)發(fā)展,起到了非常重要的作用。但隨著高等學校辦學規(guī)模和辦學自主權的不斷擴大,市場經(jīng)濟體制的建立,高校財務中也出現(xiàn)許多情況,如一些學校存在預算管理不嚴格、收費管理不規(guī)范、擠占挪用專項資金、盲目貸款、資產(chǎn)與負債比例失調(diào)、校辦企業(yè)產(chǎn)權關系不明晰、收入支出管理和固定資產(chǎn)管理混亂等問題。因此,為了進一步加強和改進高等學校的財務工作、嚴肅財經(jīng)紀律、提高財務管理水平, 2000年6月教育部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見》(教財[2000]14號),意見要求高等學校必須逐步建立健全各級經(jīng)濟責任制。但經(jīng)過幾年的實施后,經(jīng)濟責任制的落實并沒有達到其應有的目標,內(nèi)部經(jīng)濟工作秩序的混亂并沒有得到有效的根治,收入的體外循環(huán)、重大經(jīng)濟事項缺乏充分論證、違法違紀等現(xiàn)象時有發(fā)生。本文從分析現(xiàn)狀入手,找出目前高校經(jīng)濟責任落實中存在的問題,提出新形勢下如何落實高校領導干部經(jīng)濟責任建議。
二、高校領導干部任期經(jīng)濟責任的概述
高校領導干部經(jīng)濟責任的基礎理論有兩個,一是公共產(chǎn)品理論。高等教育的準公共產(chǎn)品屬性決定了以政府公共財政撥款為主、以市場調(diào)節(jié)(收費)為輔的資源配置機制,同時,又具有明顯的私人產(chǎn)品的屬性。只有采取政府財政撥款和向受教育者收費相結合的方式,才能體現(xiàn)社會公平與效率。高校領導干部管理的資金是財政資金和學生家長的學費,涉及到國有資產(chǎn)和公眾利益,肩負著對高校資金的保全責任。二是委托代理理論。委托代理關系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。在產(chǎn)權結構中,由于所有權與經(jīng)營權是分離的,所有者與經(jīng)營者之間形成委托代理關系。授權者就是委托人,被授權者就是代理人。公辦高校的委托代理關系主要表現(xiàn)三個層次:從全體人民至各級人民代表大會、各級人民政府、公辦高校管理。高校領導干部作為代理者肩負著高校經(jīng)濟的受托責任。
高校領導干部(行政主要負責人)任期經(jīng)濟責任包括三個方面:經(jīng)濟管理責任、經(jīng)濟發(fā)展責任和個人經(jīng)濟行為責任。這三方面有五個共同點:一是是否依法履行經(jīng)濟管理的職責;二是經(jīng)濟活動是否按規(guī)定程序進行,效益如何,有無應由本部門承擔責任的重大失誤;三是財經(jīng)管理的規(guī)章制度和內(nèi)部控制制度是否健全、有效;四是本部門經(jīng)辦的債權債務是否真實、合理,有無糾紛和遺留問題;五是本人遵守財經(jīng)法規(guī)和財務制度情況,有無違紀違規(guī)問題。
高校建立經(jīng)濟責任制對促進高等教育的發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。建立健全任期經(jīng)濟責任制度,是貫徹實施國家財經(jīng)法規(guī)、提高管理水平和避免財經(jīng)工作失誤的必然要求和有效途徑。明確高校領導干部經(jīng)濟責任,有利于指導高校領導干部開展經(jīng)濟工作;明確經(jīng)濟目標,規(guī)范經(jīng)濟決策程序,有利于保障高校經(jīng)濟發(fā)展的科學性、效益性;落實經(jīng)濟責任,有利于權、責、利的結合,促進高校對資源的二次分配;能夠保障財務管理水平的提高和效益的優(yōu)化,這是深化高校改革、促進事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎。
三、當前高校貫徹落實經(jīng)濟責任制的現(xiàn)狀分析
《會計法》明確了單位負責人的經(jīng)濟責任,以及對單位直接負責的主管人員的違法處罰等均作出明確規(guī)定;2000年教育部、財政部出臺的《教育部、財政部關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見》中指出,各直屬事業(yè)單位的法定代表人對本單位的財經(jīng)工作負有法律責任,經(jīng)濟責任制的內(nèi)容應貫穿于直屬事業(yè)單位財經(jīng)工作的各個方面。但實際情況是,許多高校的經(jīng)濟責任落實不盡如人意,據(jù)《中國教育和科研計算機網(wǎng)》高教新聞報道:據(jù)統(tǒng)計,從1998年至2002年,僅廣州地區(qū)高校就發(fā)生各類違法違紀案件達一百多宗,被紀委立案查處的有110宗153人(其中涉及縣處級干部25宗39人),這里面有廣外原基建處長、暨大體育部原副主任、廣工設備處原處長等。 2006年11月21日,天津大學原校長單平存在嚴重失職錯誤,給黨和人民的利益造成了重大損失,被罷免全國人大代表職務。2009年,武漢大學原常務副校長和常務副書記涉嫌巨額受賄被批捕、武漢大學科技學院院長被“雙規(guī)”。中國社會科學院在出版的2010年中國教育藍皮書中指出:“高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)”,諸多高校領導干部倒在權錢交易上。
為什么高校領導責任的落實會存在如此多的問題,究其原因,筆者認為有以下幾個方面:
(一)經(jīng)濟責任認識上不到位
經(jīng)濟責任是一項涉及面廣、政策性強、任務復雜而又艱巨的工作,關系到學校的經(jīng)濟秩序和財經(jīng)活動,是關系學校改革和發(fā)展的大事。但長期以來有些學校的經(jīng)濟管理工作者存在對經(jīng)濟責任制認識模糊,對高校落實經(jīng)濟責任制的重要性認識不足,造成對經(jīng)濟責任制工作不關心、不重視,甚至認為只是財務部門的事情,與己無關,把經(jīng)濟責任制工作當成額外負擔。有的人認為,經(jīng)濟責任制工作抓不抓無所謂,作為學校只要把教學和科研搞上去就行。這些問題的存在關鍵是思想上沒有認識高校落實經(jīng)濟責任制的重要性、必要性和緊迫性。
(二)經(jīng)濟責任不明確
就現(xiàn)狀來看,高校經(jīng)濟責任仍需進一步健全。審計報告指出的高校管理不善等問題,以及高校案件頻發(fā)足以證明,學校在領導干部任前對其經(jīng)濟責任沒有具體的規(guī)范。在責任分解方面,某些高校沒有進行責任分解,沒有明確領導班子中每位成員的責任。高校中層領導干部涉及的崗位較多, 學校對他們在經(jīng)濟方面的一些權力和職責不明確,存在責任交叉和責任空檔,出現(xiàn)“有利大家爭,有弊大家推”的現(xiàn)象。領導干部對崗位職責所需涉及的經(jīng)濟內(nèi)容并不了解,甚至陌生,在工作中不可避免地出現(xiàn)對自身的經(jīng)濟責任不明確,工作范疇模糊,工作指標不理解等問題,可見高校經(jīng)濟責任的明確仍是目前最為薄弱和亟需加強的環(huán)節(jié)之一。明確學校各級經(jīng)濟責任顯得尤為必要。
(三)經(jīng)濟責任不落實
從目前現(xiàn)狀來看,教育部、財政部在高校經(jīng)濟責任方面作了相關規(guī)定,規(guī)范了直屬高校領導干部的經(jīng)濟責任的范圍和法律職責,確定了領導干部在高校經(jīng)濟活動中的地位和重要性,對于高校領導干部今后工作的開展起到了十分重要的作用。從近年來的高校案件中不難看出,無論是部直屬高校還是省屬高校、院系,都在一定范圍內(nèi)存在腐敗現(xiàn)象,值得深思的是,有無制度可依,已經(jīng)不再是問題的關鍵,而真正導致高校經(jīng)濟案件頻發(fā)的主要原因,是高校經(jīng)濟責任制度的落實問題。目前經(jīng)濟責任審計大都還是采用先離任后審計的形式,審歸審,用歸用,審用分離。從保護干部的角度出發(fā),發(fā)現(xiàn)問題也是大事化小、小事化了,監(jiān)督只是停留在口頭上。若不能在工作中切實落實經(jīng)濟責任,那么再健全完善的高校經(jīng)濟責任制度規(guī)范,也將失去其存在的意義和價值。
(四)干部結構不合理
統(tǒng)籌學校資金運作,對外投資,如何解決經(jīng)費短缺,如何提高資產(chǎn)使用效率和辦學效益、減少損失浪費和無效投資等均是高校領導干部需要面對和解決的問題。這就需要既懂教育規(guī)律、又懂資金運動規(guī)律的領導進行指導和組織。目前,在高校領導班子中,專業(yè)或知識結構不合理,大部分沒有按有關規(guī)定配備熟悉高校財務管理、預算管理、資金運動規(guī)律的總會計師,而是由不太了解或甚至不懂財務管理、預算管理、資金運動規(guī)律的副校(院)長或校(院)長來分管高校的財務管理工作,因其不太熟悉高校的財務管理以及相關的審計工作,致使經(jīng)常出現(xiàn)盲目決策甚至瞎指揮等情況。目前高校已成為違紀違規(guī)和新的腐敗“重災區(qū)”,給高校財務管理工作帶來許多損失。
(五)審計作用發(fā)揮不到位
1.審計目標不明確
在高校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計中,其審計的對象比較復雜,涉及院校職能部門、院系所、教輔單位和后勤產(chǎn)業(yè)等不同經(jīng)濟運行模式的單位。其中既有經(jīng)濟部門,也有有科研和教學部門,有些領導干部在上任時并沒有明確其經(jīng)濟責任,或者學校沒有授權,有些科研部門負責人甚至沒有涉及經(jīng)濟管理的工作。缺乏經(jīng)濟責任目標,無從開展經(jīng)濟責任審計。
2.評價體系不健全
目前,對干部任期經(jīng)濟責任的審計評價尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范,評價指標體系尚未建立,特別是財務收支的真實性、合理性、效益性評價, 任期經(jīng)濟目標完成情況評價,遵守國家財經(jīng)法規(guī)評價, 內(nèi)部控制制度的健全和有效的評價, 重大事項決策評價,資產(chǎn)安全完整評價等均缺乏一個較為系統(tǒng)的評價體系, 沒有量化界定, 審計人員難以操作。
3.公允性欠缺,可利用度不高
同級審計、時間短、審計人員水平等因素均在不同程度上對審計結果的客觀性產(chǎn)生影響,造成審計結果有欠公允。同時,對于如何運用審計結果以及審計結果運用情況如何反饋等沒有明確規(guī)定,影響了審計效果的發(fā)揮。目前高校的經(jīng)濟責任審計無論在管理要求上、領導者的意識上都停留在審計評價初級階段,可利用度不高。
四、落實高校經(jīng)濟責任的建議
(一)建立健全高校各級經(jīng)濟責任制
高校建立健全各級經(jīng)濟責任制,應以責為依據(jù),責權利結合為原則,使各級領導、各有關部門在經(jīng)濟工作中按規(guī)定行使權力,按規(guī)定承擔責任。經(jīng)濟責任制應貫穿于高校整個經(jīng)濟循環(huán)過程,具體包括日常預算收支的經(jīng)濟責任制、經(jīng)濟政策和財經(jīng)制度制定與調(diào)整的經(jīng)濟責任制、 財務管理體制確立與改變的經(jīng)濟責任制、財務主管人員任用和變動的經(jīng)濟責任制、 國有資產(chǎn)完整與保值增值的經(jīng)濟責任、重大支出項目安排和對外投資的經(jīng)濟責任制。各高校應根據(jù)實際情況,在“誰主管,誰負責”和“誰簽字,誰負責”的原則基礎上,建立健全校領導、財務部門、各有關部門、 二級單位財務主管人員和基層財會人員等各級、各部門經(jīng)濟責任制及多層次的管理體系,通過一級管好一級、一級帶動一級、逐級實行經(jīng)濟責任制,明確校內(nèi)各級人員在財經(jīng)管理工作中的權利和責任,增強單位領導及有關責任人的經(jīng)濟責任意識,使各級人員能按崗位責任制的規(guī)定在經(jīng)濟工作中各司其職、各負其責,使學校的財經(jīng)工作有章可循、有法可依,從而為高校教育事業(yè)的發(fā)展營造一個良好的氛圍。
(二)改革高校財務組織結構,設置總會計師崗位
高校應配備精于財務管理的總會計師,協(xié)助校(院)長組織領導高校的財經(jīng)工作,以彌補校領導專業(yè)缺陷,發(fā)揮高校領導班子的專業(yè)或知識結構的最佳效能,從而有利于校領導更好地進行經(jīng)濟決策,有利于經(jīng)濟工作科學性、有效性地開展;對于高校經(jīng)濟責任有了更好的詮釋和把握,有利于將高校經(jīng)濟責任落實到各項具體經(jīng)濟活動中去,促進高校教育事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
為了加強高校的經(jīng)濟管理,提高辦學效益,落實《總會計師條例》,原國家教委、財政部1991年10月29日以教財[1991]82號文下發(fā)了“關于高等院校貫徹《總會計師條例》的實施意見”,首次提出在高等學校設置總會計師的要求。1991年國家教委和財政部聯(lián)合出臺的《高等學校“八五”期間財務工作的若干意見》中曾明確提出:規(guī)模較大的高校1995年必須配齊總會計師的要求并且明確在高校行政領導班子中,要有一人行使總會計師職責,協(xié)助校(院)長全面領導學校的財經(jīng)工作。2007年財政部、教育部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》進一步強調(diào):規(guī)模較大的高等學校按國家有關規(guī)定經(jīng)批準可以設置總會計師崗位,協(xié)助校(院)長全面領導學校的財經(jīng)工作,直接對校(院)長負責。“高等學校總會計師的主要職責是:組織領導學校的財務管理和會計核算工作,參與學校重要經(jīng)濟問題的分析和決策,執(zhí)行國家有關財經(jīng)法律、法規(guī)、政策和制度,保護國家財產(chǎn)。對違反國家有關財經(jīng)法律、法規(guī)、政策、制度或有可能在經(jīng)濟上造成損失、浪費的行為,有權制止或者糾正等。”
(三)充分發(fā)揮審計作用
高校的審計機構是監(jiān)督學校財經(jīng)運行、保障學校經(jīng)濟活動健康有序發(fā)展的部門,建立健全高校經(jīng)濟責任制必須充分發(fā)揮其審計的作用,利用審計力量建立健全各級經(jīng)濟責任人的離任審計制度,具體可從以下幾個方面入手:
1.明確審計目標
要根據(jù)高校具體情況列出重點審計內(nèi)容。一是堅持認真審核任職期間各項經(jīng)濟指標完成情況;二是開展內(nèi)控制度審計,主要審查內(nèi)控制度的健全性、合理性和有效性,促進被審計單位各項工作制度化、規(guī)范化、法制化:三是抓好任職期間各項收支和經(jīng)營成果真實性的審計。
2.健全評價體系
《教育部關于做好領導干部經(jīng)濟責任審計報告交接工作的通知》(教財[2007]2號)中教育部首次將經(jīng)濟責任審計作為高校領導交接內(nèi)容。因此,為了更好地服務于經(jīng)濟責任的落實和日常工作的開展,審計評價體系的建立應以經(jīng)濟責任的具體內(nèi)容為依據(jù),以經(jīng)濟責任的具體職責和義務來構建審計評價體系。只有這樣,審計過程才有明確的依據(jù),審計的結果才更加客觀公正。緊緊圍繞經(jīng)濟責任的內(nèi)容開展審計,建立評價體系才有利于審計結果更好地反映出任期績效,將審計運用到實際工作中,指導工作的開展。
3.借助社會力量
借助社會審計機構的力量進行審計,避免出現(xiàn)“同級審同級,同級走過場”的現(xiàn)象,保證審計結論的客觀公正性,確保審計結果的公允性。社會審計組織具有業(yè)務活動范圍的廣泛性和審計能力獨立的特點,其在查證、鑒定、驗資和咨詢服務,尤其在建設項目預決算、資產(chǎn)評估等方面,積累了豐富的工作經(jīng)驗,得到了社會的認可。在經(jīng)濟責任審計中,授權資質比較好的社會審計組織參與審計,利用他們專業(yè)力量的優(yōu)勢進行監(jiān)督、審計,一方面將會最大限度地節(jié)省審計成本,提高審計工作的效率;另一方面必將提高審計的公允性、透明度、可信度,有利于審計結果的客觀公正和有效運用。
4.加強審計結果的運用
審計機關實施經(jīng)濟責任審計后,應當及時提交經(jīng)濟責任審計結果報告,同時對被審計領導干部(人員)所在地區(qū)、部門、單位執(zhí)行審計決定和落實整改意見的情況依法進行監(jiān)督。組織、人事部門應將經(jīng)濟責任審計結果作為干部考核、獎懲、選拔、任用的重要依據(jù),對被審計領導干部(人員)在任職期間經(jīng)濟責任履行情況比較好、工作業(yè)績突出的給予表彰和獎勵,在干部考核中予以肯定,并作為干部任用的政績依據(jù)之一;對被審計領導干部(人員)在任職期間經(jīng)濟責任履行情況較差、問題較為嚴重的進行誡勉談話,作出組織處理。同時,要將領導干部(人員)經(jīng)濟責任審計結果以及結果運用情況歸入干部檔案,作為考核干部業(yè)績的依據(jù)之一。
五、結論
高校領導干部經(jīng)濟責任制的建立健全能夠使領導干部在具體工作中能夠思有所據(jù)、行有所依,為經(jīng)濟責任的落實提供前提和保障。經(jīng)濟責任的明確能夠規(guī)范領導干部日常工作,做到明確工作范疇和工作指標,有利于優(yōu)化工作質量,提高科學性和效率性;經(jīng)濟責任落實為任期評價提供依據(jù),為下任領導工作的開展提供參考和依據(jù),便于高校經(jīng)濟工作的階段性、持續(xù)性和階梯式進步。
目前高校領導干部經(jīng)濟責任在制度健全、責任明確和責任落實等方面均存在亟需改進和完善之處,明確和落實經(jīng)濟責任是高效領導干部經(jīng)濟責任問題的關鍵所在,本文對此進行了深入的分析和討論,希望能夠推進高校經(jīng)濟責任制度的建立健全、領導干部的經(jīng)濟責任得到明確和有效落實。
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