基于江蘇省屬高校多年預算、決算財務報表的充分分析,在內涵明確、口徑可比、數據可算的前提上,設計了省屬高校預算績效偏離度評價指標體系。
一、指標設置
(一)指標口徑
分析高校部門預算、財務決算口徑,發現以下幾個方面必須統一。一是債務資金是否納入評價體系。2006年、2007年高校部門預算將債務資金算作高校資金來源納入收支預算,2008年取消債務資金預算。從實際核算體制來看,銀行貸款發生時,作為借入款管理,基建借用時作為借出款或暫借款管理,而年終決算前視事業結余決定是否認定基本建設投資數,或作結轉自籌基建支出,或不作處理。征求多位專家意見,不贊成將付息的債務資金納入評價指標體系。二是轉移性收入是否全部納入評價體系。按2007年部門預算口徑,轉移性收入五項:上級單位補助收入、附屬單位上繳收入、事業單位動用上年基金安排數、單位上年專項結轉資金、收費上年財政專戶結存數。前兩項納入評價體系沒有異議;后三項要逐一分析,事業單位動用上年基金安排數,是動用了上年結存的非償還性專項資金,將其列作當年資金來源是可行的,可以看作是支出計劃的延續;單位上年專項結轉資金,是經財政允許的未完成的專項結轉資金,亦可算作當年資金來源;收費上年財政專戶結存數,是學校“二上”時預計當年應繳已繳但超出當年預算未被財政批復使用的專戶結存收費資金,按財政要求可以滾動到預算年度使用,應當納入評價體系。三是未納入部門預算的專項撥款如何納入評價體系。這類戴帽的各類專項撥款,是在下半年度不斷下達的。筆者認為在計算財政撥款數時,分子分母應當同時將其加入,以使預決算口徑不發生重大偏差,指標不發生重大偏離。四是未納入部門預算的科研經費要不要納入評價體系。針對科研項目繁多、收支自有循環、管控制度獨特、數據取得不易、指標量化困難等情況,筆者認為不宜納入評價體系。五是實物指標口徑。從預算、決算報表提供的數據來看,可利用的數據是固定資產和房屋面積,兩類數據可直接從報表上取得,但房屋面積取數時還應當統一口徑:因預算反映辦公教學用房面積、附屬設施面積、學生宿舍面積、出租房屋面積、租用辦公房、租用宿舍、危房面積等內容;而決算口徑是填報辦公用房、業務用房、職工宿舍、附屬用房及其他用房面積。在指標計算時,應以決算報表數據為準,統計辦公用房、業務用房、附屬用房及其他用房面積。六是人員信息口徑。在計算生均指標、人均指標時,應以決算報表數據為準,按實有在編在職人員、高等教育學生中研究生、普通本專科生、其他學生、來華留學生人數作為分子或分母,計算有關指標。
(二)指標選取
在若干學者研究基礎上,在占有54所省屬高校四年預算、決算數據前提下,從財政、教育兩個視角出發,選取若干代表性指標,經過反復推敲驗證,最后確定操作性強、有重要參考意義的相關指標,形成一套評價體系。該預算績效評價指標體系,三層結構:目標層、準則層、操作層。目標層是預算績效綜合評價數值,由準則層四組指標賦權后數值相加得到;準則層由操作層四組指標構成:預算管理績效指標6個、收支結構績效指標7個、資源運行績效指標4個、資源配置績效指標5個。
預算管理績效指標,即預算完成相對數,包括收入預算總完成率、非稅資金預算完成率、其他資金預算完成率;支出預算總完成率、基本支出預算完成率、項目支出預算完成率等指標。
收支結構績效指標,即比較相對數,包括財政撥款占總收入比重、非稅資金占總收入比重、其他資金占總收入比重、工資福利性支出占基本支出比重、項目支出占總支出比重、財政撥款占總支出比重、自籌收入占總支出比重等指標。
資源運行績效指標,即動態相對數,包括自籌收入年增長率、固定資產年增長率、事業基金年增長率、專用基金年增長率等指標。
資源配置績效指標,即強度相對數,包括生師比、人均工資福利支出、人均房屋面積、生均固定資產、生均房屋面積等指標。
(三)評價標準
關于目標層即預算績效綜合評價數值求取,筆者作了深入細致的研究。為了增加可比性,首先對所有省屬54所高校進行分組:普通高校組30個單位、職業院校組24個單位。其次,研究確定評價標準。鑒于預算管理績效指標在整個評價指標體系中占有舉足輕重的地位,以100%作為考量依據是公認的法則,遂設想以求指標偏離度值來解決不同量綱、不同單位、不同形式、不同內容的指標相加難題,即統一轉換為能夠相加的偏離度值。偏離度就是財務指標實際值與標準值相比后達到的程度,數值越大,偏離標準值的程度越大;數值越小,偏離標準值的程度越小。由于指標偏離方向不同,為使所有偏離度值不致相互抵銷,必須使反向數值變正,即求偏離度絕對值。對所有指標偏離度值賦權后相加,即得到總偏離度值,總值越小,指標反映結果越好;反之,指標反映結果越差。在求出每個考評對象的綜合偏離度值后,還可以在一個平臺上,對所有偏離度值適當分段,確定評級標準,進而判定考評對象排名及所屬方陣。
預算管理績效指標評價標準,是決算與預算數據相比減1后的偏離度絕對值越小越好;收支結構績效指標評價標準卻難以確定,因收支結構數值不是越大越好,也不是越小越好,組中指標相互依存,相互牽制,形成此消彼長態勢,且指標數值與各地各校發展水平、辦學歷史、辦學特色、管理水平等因素密切相關,無法以行業最大值或最小值作為考量標準,因此,決定以組中平均值作為唯一選擇,以偏離組中平均值的絕對值越小越好為該組指標評價標準。資源運行績效指標評價標準,雖可借鑒收支結構績效指標偏離組中平均值作為參照對象,但又不同于比較相對數,多年決算數據計算結果表明,動態相對數一直出現畸高畸低或不可求現象,應對組中值先進行修正再求平均數。求解中,該組指標出現以下異常情況:一是個別高校自籌收入漏算少算,年度間成倍增長;二是固定資產有的年份集中辦理竣工決算手續,年度間多倍增長;三是事業基金因收支控制不當,造成年初年末數據為0,或年度間增減幅度成倍;四是專用基金管理失當,年度間增減幅度也過大。為保證指標可算、可比、可信,對四個指標統一做了如下技術處理:一是事業基金年初年末值為0項皆填1;二是每年剔除絕對值最大的兩個指標值。如此,求得修正的組中平均數,可代表行業平均水平;資源配置績效指標評價標準要作具體分析,數值越大有可能掩蓋浪費,數值越小有可能辦學條件不足。在多規模、多類型高校放在一個平臺上比較時,不可以參照教育部2004年印發的《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》,筆者曾試圖從決算報表中獲取教育部所給定的五個指標數值,但無法做到,決算報表上沒有專任教師數、教學行政用房面積、教學科研儀器設備值、圖書總數。因此,筆者根據決算報表數據變通設置了口徑一致的另外五個指標。該組指標修正后,有了統一的評價標準。做法是,剔除最大、最小兩個指標數值,求出組中平均值,以此作為全體比較對象。
二、指標轉換
為了消除各評價指標不同量綱的影響,需采取無量綱化處理,對各種指標按照內容分組統一折算,統一指標轉換,以獲取可以直接相加的偏離度指標數值。具體轉換方法如下:
1.預算完成相對數偏離度。指標偏離度數值=|指標實際值-1|。指標實際值等于指標的決算值與其同口徑的預算值之比。
2.比較相對數偏離度。指標偏離度數值=|指標實際值-組中平均值|。指標實際值等于決算報表中部分標志值與總體或另一部分標志值之比。組中平均值等于組中指標實際值的平均數。
3.動態相對數偏離度。指標偏離度數值=|指標實際值-修正的組中平均值|。指標實際值等于評價指標的本年決算值減其上年決算值后除以上年決算值。修正的組中平均值等于組中各指標實際值剔除絕對值最大的兩個值后的平均數。這里值得一提的是第一年的自籌收入數值無法獲取,是以當年的預算數替代。
4.強度相對數偏離度。指標偏離度數值=|指標實際值/修正的組中平均值-1|。指標實際值等于評價指標的本年決算值除以本年人員決算數。修正的組中平均值等于組中各指標實際值剔除最大、最小兩個值后的平均數。
三、指標賦權
在準則層和操作層評價指標體系中,每個指標對于上一層的影響和作用是不完全相同的。為了使目標層偏離度值最小、評價結果更接近實際,應對指標偏離度進行加權。加權的方法是按指標重要程度、彈性高低、完成難易程度、是否有預算目標、是否可操作、是否有意義,綜合考慮賦予每個指標偏離度權重系數。
經對省屬54所高校22個操作層及4組準則層指標反復測算,得出偏離度值最小情形下權重系數設置規則:一是按指標重要性賦權;二是組中指標7個(含)以下3個以上時,任一指標偏離度權重不低于10%;三是權重級差5%;四是選取組偏離度值最小者的那一組權重系數。以下是各層指標賦權結果。
操作層指標權重系數:預算完成相對數中,收入預算總完成率偏離度20%、非稅資金預算完成率偏離度20%、其他資金預算完成率偏離度15%;支出預算總完成率偏離度20%、基本支出預算完成率偏離度15%、項目支出預算完成率偏離度10%。
比較相對數中,財政撥款占總收入比重偏離度15%、非稅資金占總收入比重偏離度15%、其他資金占總收入比重偏離度10%、工資福利性支出占基本支出比重偏離度20%、項目支出占總支出比重偏離度10%、財政撥款占總支出比重偏離度15%、自籌收入占總支出比重偏離度15%。
動態相對數中,自籌收入年增長率偏離度30%、固定資產年增長率偏離度20%、事業基金年增長率偏離度25%、專用基金年增長率偏離度25%。
強度相對數中,師生比偏離度25%、人均工資福利支出偏離度25%、人均房屋面積偏離度10%、生均固定資產偏離度15%、生均房屋面積25%。
準則層指標權重系數:預算管理績效指標偏離度30%、收支結構績效指標偏離度40%、資源運行績效指標偏離度10%、資源配置績效指標偏離度20%。
四、指標計算
(一)指標公式
以下公式指標數據皆從部門預算及財務決算報表中取得。但有些指標取數時應注意指標單位,同時應注意每年預算、決算報表口徑變化,此處,公式項目蓋邊沉底,不排除有的年度,指標項目歸并或已除去情形,但四年所有考評對象口徑必須一致,如債務資金預算,2006年、2007年各校都將其作為收入一項來源,而2008年、2009年則不預算,在計算2006年、2007年收入預算總完成率、支出預算總完成率、項目支出預算完成率時,統一剔除債務資金數額。以下為22個指標計算公式。
B1:收入預算總完成率=本年收入決算合計數/(本年收入預算合計數 本年收入決算表中財政撥款合計-本年收入預算表中財政撥款-債務資金預算數)×100%
B2:非稅資金預算完成率=(專戶管理行政事業性收費 其他非稅收入)決算數/(專戶管理行政事業性收費 其他非稅收入)預算數×100%
B3:其他資金預算完成率=(事業收入 經營收入 其他收入 上級補助收入 附屬單位上繳收入)決算數/(事業收入 經營收入 其他收入 上級補助收入 附屬單位上繳收入 事業單位動用上年基金安排數 單位上年專項結轉資金 收費上年財政專戶結存數)預算數×100%
B4:支出預算總完成率=本年支出決算合計數/(本年支出預算合計數-債務資金預算數)×100%
B5:基本支出預算完成率=(工資福利支出 商品和服務支出 對個人和家庭的補助)決算數/(工資福利支出 商品和服務支出 對個人和家庭的補助)預算數×100%
B6:項目支出預算完成率=(項目支出 經營支出 對附屬單位補助支出 結轉自籌基建)決算數/(專項支出 經營支出 預留機動經費-債務資金)預算數×100%
B7:財政撥款占總收入的比重=財政撥款決算數/本年收入決算合計數×100%
B8:非稅資金占總收入比重=(專戶管理行政事業性收費 其他非稅收入)決算數/本年收入決算合計數×100%
B9:其他資金占總收入比重=(事業收入 經營收入 其他收入 上級補助收入 附屬單位上繳收入)決算數/本年收入決算合計數×100%
B10:工資福利性支出占基本支出比重=(工資福利支出 對個人和家庭的補助)決算數/基本支出決算數×100%
B11:項目支出占總支出比重=(項目支出 經營支出 對附屬單位補助支出 結轉自籌基建)決算數/本年支出決算合計數×100%
B12:財政撥款占總支出比重=財政撥款決算合計數/本年支出決算合計數×100%
B13:自籌收入占總支出比重=(非稅收入 其他資金)決算數/本年支出決算合計數×100%
B14:自籌收入年增長率=[(非稅收入 其他資金)本年決算數-(非稅收入 其他資金)上年決算數]/(非稅收入 其他資金)上年決算數×100%。該指標上年決算數,第一年無法取得,擬采用當年預算數值替代。
B15:固定資產年增長率=(年末固定資產-年初固定資產)/年初固定資產×100%
B16:事業基金年增長率=(年末事業基金-年初事業基金)/年初事業基金×100%
B17:專用基金年增長率=(年末專用基金-年初專用基金)/年初專用基金×100%
B18:生師比=(研究生 普通本專科生 其他高等教育學生 來華留學生人數)決算數/實有在編在職人員決算數
B19:人均工資福利支出=工資福利支出決算數/實有在編在職人員決算數
B20:人均房屋面積=(辦公用房 業務用房 附屬用房及其他面積)決算數/實有在編在職人員決算數
B21:生均固定資產=固定資產總值決算數/(研究生 普通本專科生 其他高等教育學生 來華留學生人數)決算數
B22:生均房屋面積=(辦公用房 業務用房 附屬用房及其他面積)決算數/(研究生 普通本專科生 其他高等教育學生 來華留學生人數)決算數
(二)求偏離度
即求指標實際值偏離標準值的程度。
第一組指標偏離度=指標實際值-1。用代碼表示,即Bi’=Bi-1。i代表本組指標單位數,i=1,2,3,4,5,6。
第二組指標偏離度=指標實際值-組中平均值。即Bi’=Bi-組中平均值。i代表本組指標單位數,i=7,8,9,10,11,
12,13。
第三組指標偏離度=指標實際值-修正的組中平均值。即Bi’=Bi-修正的組中平均值。i代表本組指標單位數,i=14,15,16,17。
第四組指標偏離度=(指標實際值-修正的組中平均值)/修正的組中平均值。即Bi’=(Bi/修正的組中平均值)-1。i代表本組指標單位數,i=18,19,20,21,22。
(三)求加權值
即求指標偏離度的絕對值與其對應的權重系數相乘后的和。
第一組加權值=|B1’|×20% |B2’|×20% |B3’|×15% |B4’|×20% |B5’|×15% |B6’|×10%。
第二組加權值= |B7’|×15% |B8’|×15% |B9’|×10% |B10’|×20% |B11’|×10% |B12’|×15% |B13’|×15%。
第三組加權值=|B14’|×30% |B15’|×20% |B16’|×25% |B17’|×25%。
第四組加權值= |B18’|×25% |B19’|×25% |B20’|×10% |B21’|×15% |B22’|×25%。
(四)求綜合值
即對各組加權值再一次賦權求得總加權值。
考評對象總加權值=第一組加權值×30% 第二組加權值×40% 第三組加權值×10% 第四組加權值×20%。
五、值與定級
研究表明,在偏離度與等級間可建立對應關系,以簡單評價高校總體預算績效和管理水平。我們將值范圍與對應等級層次,大致分為五級:偏離度總加權值在10%至20%(含),為好;偏離度總加權值在20%至30%(含),為較好;偏離度總加權值在30%至40%(含),為一般;偏離度總加權值在40%至50%(含),為較差;偏離度總加權值在50%以上,為差。實證表明:等級為“較好”以上的普通高校,每年占50%以上;等級為“較好”以上的職業院校,每年占1/3至1/2。
