項目管理是一種現代的計劃管理方法,在20世紀50年代后期逐步發展起來。隨著社會主義市場經濟的迅猛發展,高校體制改革的不斷深入,高校的財務從原來的簡單工作變成了相對復雜和煩瑣和細致的工作,對其管理提出了新的要求,預算管理作為高校財務管理的重要內容,在高校事業發展中起著舉足輕重的作用,預算管理引入先進的現代管理理論與方法——項目管理是高校財務管理工作科學化的必然。
一、項目管理
項目管理源于工程建設項目的管理,現已發展成為面向各類大型工程、活動的系統的管理方法和管理體系,越來越多的工作以項目和項目管理的方式進行。
美國項目管理知識體系指南(PMBOK)指出: “項目管理就是將知識、技能、工具與技術應用于項目活動,以滿足項目的要求。”也即要合理地把各種資源、技能應用到項目中去,以實現項目的目標,滿足既定的要求。20世紀60年代,項目管理思想最早由著名數學家華羅庚教授引入我國。現代項目管理是隨著改革開放過程進入我國的。1984年,利用世界銀行貸款項目“云南魯布革水電站”全面應用項目管理,取得了巨大的成功,這對當時我國的整個投資建設領域帶來了很大的沖擊,也推動了項目管理的普及應用。
二、高校預算管理的項目特點
(一)高校預算管理的目標管理屬性
高校的目標是在未來一定時期內所要達到的目的,一般分為學校目標、學院及處室目標、系及科室目標、個人目標四個級別,經過目標的層層分解,將學校的各項工作都融入目標指標體系之中。學校通過科學的預算管理,把完成學校總體目標的財務活動、資金收支,落實到各級、各單位和各個方面,建立起責、權、利相結合的內控機制,從而保證學校總目標的實現。在預算管理的實施過程中,要重視計劃與控制,重視各級別的分目標的實現,對其預算的執行過程加強約束與考核。
(二)高校預算管理的時間性屬性
高校的預算管理,從表面上來看,是一項連續不斷、周而復始的活動,是學校日常的財務管理工作。從預算的時間周期看,有特定的時間要求,具有必須完成的、臨時的、一次性的特征。按照學校的整體規劃,相對應的預算可以是長期預算,也可以是中期、短期預算,目前日常的財務預算一般只是一年周期的短期預算。
(三)高校預算管理的生命期屬性
項目是一次性的任務,因而它是有起點也有終點的。任何項目都會經歷啟動、計劃、實施、結束這樣一個過程,人們常把這一過程稱為“生命周期”。 高校預算管理在其具體實施過程中,需要經過預算的目標確立、預算的編制、預算的執行、預算的控制管理、預算的分析評價等過程,體現了預測未來、規劃現在、約束過程、實現目標的項目管理過程。
(四)高校預算管理具有系統性
高校預算管理是為實現目標而開展的一系列活動的有機組合,它不是一個個孤立的活動,而是一個完整的過程,具有系統性。從預算的范圍上看,高校的預算是一個全面的預算,涵蓋了學校所有的收入和支出。不僅包括教育事業費、基本建設經費等各種財政預算內資金收支,還包括各項預算外資金收支、經營收支和其他收支,真正體現了“大收入、大支出”的原則,形成“一個學校一本預算”。從預算的管理體制看,涉及學校每個基層單位。
(五)高校預算管理具有基于團隊管理的個人負責制屬性
由于項目系統管理的要求,需要集中權力以保障工作正常進行,因此項目負責人(項目經理)是一個關鍵的角色。項目經理是團隊的核心和靈魂。在高校預算管理過程中,總會計師或財務處長可以是項目負責人,對學校整個預算進行總體的計劃、組織、控制、協調,各職能部門的負責人對本部門的預算情況負責并進行管理。所以從項目的角度講,高校預算管理是基于團隊管理的個人負責制。
(六)高校預算實施項目管理的作用
項目管理是一種現代的計劃管理方法,高校預算管理是高校財務管理的一項重要工作,項目管理應用于高校預算管理,能體現以下幾方面的作用:
1.以貨幣形式明確高等學校預算年度內的事業發展計劃和目標,體現高等學校發展重點和方向。
2.由學校不同單位逐級編制部門預算,使各部門、各經濟責任人明確自身責任和應實現的目標,為協調學校整個經濟活動提供依據。
3.按照學校預算對各項經濟活動進行有效地控制,通過編制學校預算為各項經濟活動確立財務標準,以數量形式的預算標準和預算實際執行情況對比,便于學校進行績效考核和糾正偏差。
4.以預算為基礎對學校各部門實際工作進行評價與考核,有利于貫徹落實以權責利為中心的學校各級經濟責任制,提高資金使用效益,保持良好的財務狀況。
三、項目管理在高校預算管理中的應用
高校的預算管理,涉及學校的每個部門,并且貫穿于整個實施過程。高校的預算從某種程度上包含了高校一系列深層次的辦學宗旨、辦學目標、辦學方針政策、辦學規劃等內容,這些構成了高校預算的內涵。因此,項目管理在高校預算管理中的應用,需要應用項目管理的理論與方法,構建高校預算管理的新模式,并建立在科學、有效、規范的基礎之上,這樣才能促使學校各項事業持續、穩定、協調的發展。
(一)預算目標的確定
《高等學校財務制度》第十條規定:“高等學校預算是指學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。”高等學校預算是高等學校年度內所要完成的事業計劃和工作任務的貨幣表現,是高等學校日常組織收入和控制支出的依據,同時,它也綜合反映一個學校規模和事業的發展方向。
高校應根據本單位的長期、中期、短期規劃,確定學校年度需實現的總體目標,然后為實現這個總體目標,通過層層分解,貫徹落實,明確各職能部門必須完成的分目標,即學院及處室目標、系及科室目標。在各自的目標確定以后,分別編制預算,將完成學校總體目標的財務活動、資金收支,落實到各級、各單位和各個方面,將學校的各項工作都融入目標指標體系之中,確保項目的完成。
(二)預算管理制度的構建
作為一個項目,在項目管理的過程中,一定要制定相應的項目章程、項目管理計劃。高校的預算管理,有其自身的特點,依據的是《中華人民共和國預算法》及其實施細則和《高等學校財務制度》,目的是為了規范學校的財務行為,促進學校不斷優化內部經濟運行秩序,保證預算的權威性與嚴肅性,充分發揮預算管理在學校資源配置中的引導作用。學校預算管理的主要任務是:建立健全預算管理體制和運行機制;制訂和完善預算管理辦法及其實施細則;科學合理地編制預算,積極組織收入,統籌安排支出;組織預算實施,監督預算執行,分析報告預算執行情況。
學校根據《中華人民共和國預算法》及其實施細則、《高等學校財務制度》以及各級財政部門關于預算管理的相關制度規定,按照預算編制的原則、要求,結合本單位的實際情況,制定本單位的預算管理辦法。在以本單位的預算管理辦法為統領的前提下,細化各個預算管理環節,具體制定各環節的規章制度。
圖1提供的只是通常需要制定的一些制度,各單位可根據實際情況靈活加以增減。
(三)預算管理的組織形式
一個項目的實施,在組織機構設置方面,需要成立項目管理辦公室(PMO),負責對項目進行領導與協調管理,其主要職能是通過各種方式支持項目經理。項目經理是執行組織委派其實現項目目標的個人,擔負重要的職責,項目經理必須能理解項目的細節,同時又能從項目全局的角度進行管理。
高等學校預算管理的組織機構設置方面,需要設置學校最高的財務決策機構。根據《高等學校財務制度》第十三條:“高等學校預算由學校財務處(室)根據各單位收支計劃,提出建議方案,經學校最高財務決策機構審議通過后,按照國家預算支出分類和管理權限分別上報各有關主管部門,審核匯總報財政部門核定預算控制數。高等學校根據預算控制數編制預算,由各有關主管部門匯總報財政部門審核批復后執行。”學校最高的財務決策機構是本校財務決策的最高權威部門,在預算的管理中,可以承擔起項目管理辦公室(PMO)的管理職能,高等學校的財務處長應該作為項目經理,具體負責預算的實施管理。
根據高等學校的特點,預算管理的組織形式適合于直線式項目組織形式(如圖2所示),這樣目標分解和責任落實比較容易,信息流通快,決策迅速,利于協調。
(四)預算編制的項目管理
預算按照預算編制的內容可分為收入預算、支出預算兩大類。按照是否上報財政部門可分為上報預算和校內預算,校內預算比上報預算更加具體、更加細化,上報預算可以以校內預算為基礎匯總形成。以下以編制校內支出預算為例具體闡述。
校內預算的重點在支出預算的編制,支出預算必須全面、真實地加以反映,不能有任何遺漏,為確保支出預算能夠順利地完成,需要把任務進行分解,創建工作分解結構(WBS)。工作分解結構包含了全部的項目工作,通過工作包逐層往上匯總,可以確保沒有遺漏工作,囊括了預算管理的全部工作。校內支出預算一般按照各部門的職責工作為主線進行,可以根據各學校的具體情況按照不同的項目分別編列,不必一定和部門預算的要求保持一致,因為部門預算具有普遍的指導意義,但并非每一所高校都適合。
支出預算可以按照以下思路編制,將全校的所有支出分為基本支出、項目支出、其他支出,建立詳細的工作分解結構(WBS),詳見圖3。
根據工作分解結構(WBS)顯示的項目交付成果的分解,按照上述的預算管理組織形式,建立組織分解結構(OBS),按照組織現有的部門,在每個部門下列出項目活動的具體內容、任務,分別編制預算。
(五)預算的執行監控
高等學校按照一定的程序和方法編制預算,只是預算管理工作的開始,要圓滿完成預算管理工作,還需要正確組織好預算的執行工作、監督控制工作。經法定程序批復下達的年度預算具有權威性和嚴肅性,學校必須嚴格遵照執行,學校要積極穩妥地采取有效措施,確保各項收入按計劃實現,學校執行支出預算要符合國庫集中支付和政府采購等有關規定。學校應在校內各部門建立起經費管理主要領導負責制度和重大事項集體決策審批制度,按照財權與事權相結合的原則,建立與目標、任務、績效掛鉤的資源分配機制,要結合辦學實際,建立健全預算執行情況追蹤問效制度,不斷提高資金使用效益。學校財務部門對預算執行全過程實施監控,并充分發揮有關職能部門的監督作用,開展多種形式的預算監督。
