隨著高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,高等教育支出也高速增長,但是目前我國高等教育支出是以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向,忽視了資金使用的績效考核和審計,這在客觀上造成許多高校對教育投資責任和教育支出績效不夠重視,以及在資金使用過程中不計成本、不講效益等問題。這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效審計評價。然而我國高等教育支出績效審計評價卻近乎空白,還處于探索階段,因此如何選擇審計項目有效地開展績效審計,以發(fā)揮審計工作在提高教育資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性方面的作用,是高校審計工作發(fā)展的新方向,本文以高職院示范建設項目為例,對高等院校開展績效審計進行了實踐探索與思考。
一、高校績效審計項目的選擇
績效審計項目選擇的準確、恰當與否對績效審計實踐的成敗具有重要的作用和影響。高校績效審計項目的選擇應遵循以下幾項原則:
(一)總體性原則
高校的績效審計應以師生關注、影響大、資金投入大的政府性專項資金,學院專項資金,經(jīng)濟責任審計,投資建設項目等為突破口,通過以往審計發(fā)現(xiàn)或在初步調(diào)查中了解到的線索,選擇那些可能存在管理不善、損失浪費、效益低下情況的項目來開展審計,不僅從財政財務收支入手,更要深入到經(jīng)濟活動的各個流程開展績效審計。
(二)具體原則
1.重要性原則:高校績效審計要盡量選擇能最大限度地增強審計對象責任感和使命感、提高其利用和管理公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計項目,要確定所選項目是否為學院師生員工關心,對學院發(fā)展有重大影響、資金規(guī)模較大的建設項目、專項基金(資金)等。
2.時效性原則:績效審計項目選擇要緊扣學院發(fā)展大局,聯(lián)系高校發(fā)展的方針政策和戰(zhàn)略部署來綜合考慮。
3.可行性原則:在實際操作中,審計人員應該在對所選項目預計的審計效果、資金規(guī)模、管理風險、影響力、審計成本和可操作性等各種因素綜合考慮的基礎上來選擇績效審計項目。
4.增值性原則:要確定所選項目是否具有一定的改進空間,通過審計能解決問題,能促進本項目的后續(xù)建設,能對其他項目有促進作用。
5.同類型原則:要確定所選審計項目是否在一定范圍內(nèi)具有較多的同類,把握同類性,為此后進行效益比較奠定基礎。
二、高校績效審計項目的實施
(一)確定審計目標
為高校績效審計的一般目標是對高校教育資源使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督、檢查和評價,以期充分利用高等教育資源,提高資源使用質(zhì)量,實現(xiàn)高等教育資源的合理配置。
(二)確定審計方法
績效審計方法主要是指收集能夠證明績效評價結論和績效改善建議的證據(jù)的方法。比較常用的績效審計具體操作方法包括:文件查閱、審閱,訪談,二手資料的評價和使用,調(diào)查,個案材料借鑒、分析,統(tǒng)計分析,管理分析,可行性研究報告評價等。
(三)確定審計評價標準
審計評價標準的選擇是開展績效審計的難點,由于各績效審計項目的審計范圍、目標和重點差異很大,所以“經(jīng)濟性、效率性、效果性”(3E)在不同的審計項目里有不同的體現(xiàn),高校審計人員必須根據(jù)審計項目的具體特點和具體目標,有針對性地選擇、制定審計評價標準開展“3E”評價。在開展效果性審計時要注意與經(jīng)濟性、效率性審計之間的關系,優(yōu)先考慮效果性,以效果性為優(yōu)先選擇條件進行審計評價。
(四)確定審計內(nèi)容
績效審計內(nèi)容的選擇應根據(jù)具體審計項目的審計目的以及特點圍繞審計評價標準展開,即“經(jīng)濟性、效率性、效果性”在審計項目中通過哪些方面得到體現(xiàn)。
(五)審計報告的撰寫
審計報告是績效審計成果的最主要表現(xiàn)形式。績效審計報告的內(nèi)容包括審計項目的基本情況、開展審計的立項依據(jù)、開展審計的目的、績效審計的評價標準及評價意見或者結論、發(fā)現(xiàn)的主要問題及進一步優(yōu)化組織管理的建議。
三、高等院校開展績效審計的案例分析
(一)項目的選擇
2006年11月,教育部、財政部實施了國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃,中央財政投入了20億的專項資金,通過重點建設100所國家示范性高等職業(yè)院校,帶動全國高等職業(yè)院校的改革,提升我國高等職業(yè)教育的整體水平。無錫職業(yè)技術學院是該計劃首批立項建設的28所高職院之一,建設時間為3年。中央政府根據(jù)項目建設安排了20億的專項資金,主要支持立項建設單位重點建設專業(yè)的教學實驗實訓條件的改善,兼顧專業(yè)帶頭人和骨干教師的培養(yǎng)、課程體系和教學內(nèi)容改等。該項目使用財政專項資金,項目投入大,在全國同類院校中的影響重大,對今后類似項目的績效審計的開展具有指導意義。根據(jù)以上情況學院選擇了此項目作為學院績效審計的切入點,成立了審計小組,開展了示范建設項目的績效審計工作。
(二)項目的實施
針對此項目,按圖1所示的流程圖開展審計。
1.審計目標的確定
示范性建設項目建設目的可以概括為:通過國家示范性建設計劃,使學院在辦學實力、教學質(zhì)量、管理水平、辦學效益和輻射能力方面有較大提高,特別是在深化教育教學改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式建設高水平兼結合專業(yè)團隊、提高社會服務能力和創(chuàng)建辦學特色等方面取得明顯進展。因此,示范性項目績效審計即對各類資金的投入、過程、產(chǎn)出、成果及影響所反映的項目運行成績和效果進行審計,首先在于考察項目的效果性,對比最終結果是否滿足了初始的目標:其次了解資金的投入、使用和管理狀況,分析經(jīng)濟性和效率性;再次是運用最終的評價結果找出存在的問題,并分析產(chǎn)生的原因,提出建議,對示范性建設項目進行指導,促進管理。
2.審計方法選擇
筆者以《國家示范性高等職業(yè)院校項目建設任務書》、《國家示范性高等職業(yè)院校項目建設方案》為依據(jù),結合相關的一系列政策、規(guī)定、文件以及內(nèi)、外部標準,以建設過程中財務部門、后勤基建處、示范性建設辦公室、各專業(yè)及專業(yè)領域建設組及其他相關部門提供的數(shù)據(jù)、資料為基礎,廣泛采用審閱法、觀察法、訪談法、抽樣法、比較分析法等績效審計的具體方法。
3.審計評價標準的選擇
根據(jù)審計目標,對于示范性建設項目是否“經(jīng)濟性”主要從各類資金的投入和使用過程中各種資源的購置、維持和應用是否經(jīng)濟,從事活動的方式是否代表對高等教育資源的最經(jīng)濟、最合理的使用等方面進行評價,具體評價標準從項目論證、采購管理、資金管理等角度選擇。
示范性建設項目的“效率性”,即根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的投入考核產(chǎn)出量、根據(jù)示范性建設項目的建設內(nèi)容選擇不同的產(chǎn)出標準進行評價,這些標準必須是可以由相關部門提供的或者可以從收集的資料中獲得,可以用來對比的。
示范性建設項目的“效果性”,根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的結果與預期之間的對比。根據(jù)示范性建設方案和計劃,列出各建設內(nèi)容的建設目的(即預期達到的效果),根據(jù)“效率性”考核的產(chǎn)出和建設目的進行對比,考核是否達到預期“效果”。
4.審計內(nèi)容的確定
示范性建設項目分為實驗實訓條件建設、師資隊伍建設、課程與教學內(nèi)容改革、教學基本條件建設、對外交流與合作等子項目,根據(jù)項目建設的管理要求,筆者將項目建設分成了項目論證、資金使用、建設管理、建設效果四個環(huán)節(jié),分別明確“經(jīng)濟性、效率性、效果性”在各環(huán)節(jié)的審計內(nèi)容。
(1)項目論證環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設項目可行性論證環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:是否按要求對項目進行立項;建設項目是否進行嚴格的論證;建設方案是否合理;建設目標是否客觀、科學;項目在立項時是否有小項目大預算、虛假立項或相同項目重復立項的問題;資金在項目之間的分配是否合理,是否符合國家有關政策和學院事業(yè)發(fā)展需要。
(2)資金使用環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設項目資金使用環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:學院預算管理制度是否健全有效;是否有專項資金管理辦法、專項資金管理辦法是否得到貫徹執(zhí)行;建設資金是否及時足額到位;是否按項目建設進度支付資金;資金支付的方式是否合理節(jié)約,有無采取國庫集中支付等經(jīng)濟節(jié)約的支出方式;有無因管理辦法或規(guī)章制度落后導致項目資金使用效益不高的情況;會計核算是否符合要求;項目支出總額和構成是否符合計劃、是否全部真實地用于項目、是否節(jié)約、有無截留挪用或損失浪費等問題;項目支出是否有沉淀或結余,其原因是什么等。
(3)項目建設管理環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設管理環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:是否有健全的項目管理制度和示范建設運行保障機制;項目實施過程中的組織、協(xié)調(diào)、管理能力和條件保障如何;儀器設備采購和基本建設投資等,是否嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》的要求執(zhí)行;項目采購是否遵循適當?shù)牟少彂T例,是否以最低費用取得一定質(zhì)量的商品和服務;示范性建設質(zhì)量和進度的控制是否得到有效執(zhí)行;各重點專業(yè)及專業(yè)群建設在實訓室建設中所購置設備的利用和管理情況如何;項目檔案管理是否完善;是否有相互制約又高效的控制監(jiān)督措施;是否有項目建設情況反饋的考評制度;項目驗收方式是否合理、驗收機構是否具有權威性、驗收結果是否公正等。
(4)項目建設效果環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設效果環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:項目工作量的完成情況;實際完成工作量占計劃工作量的比重;項目完成進度如何、是否按計劃時間完成、若沒有按時完成,原因是什么;項目完成質(zhì)量如何;項目完成后效果如何;是否實現(xiàn)了預期的建設目標;項目建設的成本效益如何,對社會經(jīng)濟實際影響、項目可持續(xù)性等。
5.審計報告的撰寫
示范性建設項目績效審計報告主要包含了以下內(nèi)容:第一部分說明了項目建設的背景,立項依據(jù)、審計方法以及審計標準。第二部分為四個環(huán)節(jié)的審計情況,項目論證環(huán)節(jié)部分重點說明了總項目和子項目的論證審計情況;資金使用環(huán)節(jié)包括了資金的到位情況和使用情況;建設管理環(huán)節(jié)包括了組織設置、子項目管理、資金管理、設備采購、實物管理、進度管理、績效管理等方面;建設效果環(huán)節(jié)總結了各建設內(nèi)容資金投入取得的產(chǎn)出效果。第三部分重點進行了績效分析,分析了財政資金的催動作用,以及各建設內(nèi)容取得的成效。第四部分分析了存在的問題及改進建議。
四、示范項目績效審計的啟示
(一)堅持與真實合法性審計相統(tǒng)一
績效審計的發(fā)展是建立在真實、合法性審計的基礎之上,績效審計必須以財務資料真實、合法,不存在有意隱瞞和篡改,且沒有重大違法行為為前提,否則進行績效審計毫無意義。目前,在我國經(jīng)濟領域的違法行為屢見不鮮,會計信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為比較普遍,因此績效審計仍要解決財務收支的真實合法問題,在審計內(nèi)容和方法上也要借助于財務收支真實合法性審計,從這個意義上說,高等院校的績效審計是和財務收支真實合法性審計相統(tǒng)一的,而不是截然分開的。
(二)績效考核必須覆蓋項目全過程
項目建設是一個長期的過程,項目的“3E”評價應該對建設的全過程進行關注,在項目的建設過程中,要選擇有代表性的時點進行 “3E”評價,各個時點的“3E”評價由于建設過程的特點,表現(xiàn)得并不相同,審計人員應針對不同時點的情況,提出相關的改進管理的建議,促進項目目標的實現(xiàn)。
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