為進一步深化國庫集中支付制度改革,規范預算單位財政授權支付業務,提高公務支出透明度,2007年5月14日,央行和財政部聯合召開了全國公務卡應用推廣會議。財政部有關負責人在會上表示,我國將爭取2007年下半年啟動公務卡試點工作,并將于2008年擴大公務卡管理的試點區域,爭取到2010年前建立比較完善的公務卡管理制度,在所有中央預算部門和地方省市兩級預算單位全面推進公務卡管理。目前,公務卡制度改革從執行情況來看,進程緩慢,執行過程中存在一些問題,公務卡制度改革還有待完善。
一、存在的問題
(一)受多種原因影響,導致公務卡使用率偏低
一些預算單位對公務卡認識不到位,重視程度不夠,對公務卡結算方式積極性不高,有些單位只有少數職工和中層以上干部辦卡,有些職工根本不知道公務消費必須使用公務卡;有些辦了公務卡卻沒及時開通,而開通了公務卡卻沒有使用,導致公務卡出現了大量“睡眠卡”和高注銷率,造成資源浪費。
有些人認為雖然使用公務卡刷卡消費很方便,但必須在規定的25天至56天期限內還清公務卡消費,否則會記錄個人不良信用,還要收取罰息,如果由于工作繁忙或由于報銷審批手續繁瑣,公務卡消費報銷時間很容易超過25天,因此不喜歡用公務卡。預算單位對于一些由于授權支付額度不足而不能用公務卡結算的業務,只能用自有資金先支付給公務卡持卡人,讓其自行去銀行還款,或由于預算計劃不足等原因暫時不能報銷的公務卡消費業務,要求持卡人先墊支現金存入公務卡,等預算計劃下達以后再報銷,這樣容易使持卡人產生抵觸情緒,不愿意使用公務卡。
有些代理銀行不清楚只有銀聯標準信用卡才能作為公務卡,為了增加發卡量,只是一味向預算單位推銷公務卡,預算單位為職工統一辦理公務卡時,有萬事達卡、VISA卡和標準信用卡等,職工持萬事達卡和VISA卡進行公務消費刷卡后,卻不能按公務卡結算程序報銷,必須先采用現金報銷方式支出現金,然后再將現金存入萬事達卡或VISA卡,增加了持卡人報銷手續,使其對公務卡產生抵觸情緒,不愿意使用公務卡。
受傳統觀念影響,人們都習慣于“一手交錢,一手交貨”的現金交易方式,這種觀念根深蒂固于人們的意識形態中,需要較長時間才能轉變。對于商家來講,由于安裝、使用POS機成本較高,而且每一筆刷卡業務都要支付一定的手續費,從經濟利益上考慮,商家更希望使用現金交易;對于消費者來講,大多數消費者還不習慣刷卡消費,而且使用現金交易,商家會給予更多的優惠,因此消費者也更愿意使用現金付款。
(二)公務卡受理環境限制較大
基于金融業發達程度不夠,以及各地區發展不平衡的現狀,國內一些中小城市和小商家的刷卡網點較少,迫使持卡人不得不利用公款到高檔場所進行高消費,無形中助長了奢侈浪費之風。持卡人出差到一些偏遠地區從事公務活動時,由于不具備刷卡條件,只能個人墊支現金或事先準備現金,從而占用個人資金,將原來經由單位提取現金時的安全風險轉移給持卡人,容易引起持卡人對公務卡產生抵觸情緒。
(三)公務卡結算業務的核算不規范,不宜于對賬管理
由于公務卡制度正處于逐步推行階段,不少預算單位公務卡結算業務量不大,因此沒有單獨設置一個反映公務卡結算業務的會計科目或明細科目,從電算化賬務系統中無法查詢當月公務卡消費應還款額和已還款額等數據,必須查閱原始記賬憑證才能統計相關數據,不易于財務人員及時進行賬務系統與公務卡支付系統和代理銀行之間的對賬工作,也不便于持卡人查詢公務卡消費和還款信息。
(四)公務卡制度不能完全遏制腐敗現象
持卡消費增強了公務支出的透明度,解決了以往易發生的湊票報銷等違規行為,但對一些習慣損公肥私的人而言,照樣可以弄虛作假中飽私囊。比如在公務消費時故意多刷卡,虛開發票,商家為了增加客源,也樂意給刷卡人一定比例的回扣,在這個環節上公務卡還不能做到完全透明。因此不能依靠用公務卡來完全預防公務腐敗的問題。
(五)持卡人的信用得不到保證,對單位有影響
公務卡既可用于公務消費,又可用于個人消費,如果持卡人因個人消費沒有及時償還,預算單位要協助代理銀行對持卡人進行追償,會給單位帶來一定的麻煩,特別是有些預算單位對持卡人調動、離職或其他特殊原因離開本單位時,沒有及時通知代理銀行維護相關信息,預算單位的公務卡信息系統一直保留這些持卡人的信息,如果這些持卡人透支公務卡沒有及時償還,單位會承擔一部分連帶責任,銀行會在一定程度上進行追償,進而影響單位在銀行方面的聲譽。
(六)公務卡制度執行乏力,公務卡結算流于形式
2008年1月,“全國公務卡改革試點電視電話會議”宣布:凡具備刷卡條件的,必須使用公務卡,否則財務不予報銷。但實際執行時,一些預算單位認為無法鑒別持卡人的消費環境是否具備刷卡條件,而且現金報銷更簡便,省去了報賬后的一些結算程序,沒有嚴格要求持卡人必須使用公務卡刷卡消費。實行公務卡制度后,財政部門并沒有對預算單位現金提取額度作進一步限制,預算單位仍然能提取大量現金。有些預算單位一個月一千多筆會計業務,卻只有兩三筆是公務卡結算業務,而且事后也沒有相關部門對預算單位公務卡制度執行情況進行監督檢查,使公務卡結算流于形式。
二、全面推行公務卡制度改革的對策
(一)大力加強宣傳培訓,提高公務卡使用率
各級地方財政應制定宣傳計劃,通過電視、報刊、網絡、制作宣傳手冊等各種方式積極宣傳公務卡制度改革,在全社會形成共識,為全面推行公務卡制度改革營造良好的輿論和社會環境。要使持卡人充分理解公務卡管理的各項要求,允許公務卡用于個人消費,減少“睡眠卡”和公務卡注銷率,但個人消費部分不得辦理財務報銷,相應地,單位財務部門也不能查詢公務卡中的私人消費信息。同時,還要加大對預算單位和代理銀行工作人員等的培訓力度,提高財務人員的業務能力和計算機操作水平,從思想上加強他們對公務卡結算業務的認識,使預算單位財務人員能夠準確理解新政策,掌握新業務,確保新制度的順利實施。
(二)改善公務卡受理環境,優化信息管理系統
財政部門和人民銀行要加強政策研究,制定相關優惠政策,通過稅收優惠、減免手續費等措施,提高商家刷卡交易的積極性,使各商家愿意安裝POS機具。同時,要求各家公務卡代理銀行盡可能在公共消費領域如汽車站、飛機和火車票代理窗口、通信、供水、供電、醫院、學校、餐飲、住宿等地方布設POS機具,全面改善公務卡刷卡環境。
中國銀聯要配合公務卡制度改革做好相關服務和技術支持等工作,加強有關信息系統建設,確保公務卡信息系統安全,加強對公務卡專用BIN號碼段的維護,凡是代理銀行已經成功申請的號碼段,要盡快通知到全國各收單機構,確保公務卡刷卡消費暢通,爭取在幾個主要支出項目如交通、餐飲、住宿、大宗物品采購等方面推行刷卡消費。
(三)規范公務卡結算業務的核算,嚴格對賬管理
各預算單位財務人員在辦理公務卡結算業務時,按照行政事業單位現行會計核算辦法執行。對采用“零余額”模式結算公務卡消費的持卡人應將公務消費時取得的發票和POS消費憑條經部門負責人審批同意后交財務人員審核,財務人員通過公務卡支付管理系統對持卡人的刷卡消費信息進行查詢、審核,確認無誤后,下載公務卡消費信息,編制會計憑證,借記“事業支出”等,貸記“其他應付款——公務卡”。“其他應付款——公務卡”科目貸方余額反映已報銷但未與代理銀行結算的公務卡支出金額。每月還款日前,財務人員將“其他應付款——公務卡”科目貸方發生額與公務卡支付系統內確認報銷的公務卡消費金額核對無誤后,簽發支付指令,從單位零余額賬戶將款項轉到公務卡賬戶,統一生成還款憑證,借記“其他應付款——公務卡”,貸記“零余額賬戶用款額度”;代理銀行根據預算單位提供的貸記卡還款明細清單與劃入的還款總金額核對無誤后進行還款處理,將款項劃入持卡人個人賬戶。每月末,財務人員要根據代理銀行提供的對賬單與“其他應付款——公務卡”科目的發生額進行核對,發現問題及時處理。
(四)加強預算管理,杜絕腐敗行為
針對公務消費出現的豪奢風氣、虛開發票等腐敗行為,要從根源上杜絕公務行政腐敗。必須加強各級預算單位的預算編制制度、預算審查和監督制度及預算執行以后的審計制度等的建設,科學編制預算計劃,對每一個項目、每一筆開支,都必須細化并且明確,增加公務財政支出預算的透明度,實行“陽光預算”,接受民主監督和約束。對于那些利用公務卡進行高消費的行為,以及揮霍浪費國家錢財的豪奢之風,一經查實,要通報批評并嚴格依法懲治。
(五)加強監管力度,完善配套措施
為避免出現現金結算和公務卡結算“雙軌制”,凡具備刷卡條件的,必須使用公務卡,否則財務不予報銷,這是推行公務卡結算制度的剛性紀律。各級財政部門要會同審計、監察和人民銀行等部門對預算單位公務卡結算制度改革實施情況進行跟蹤監督,建立定期檢查和日常管理相結合的監督機制,將公務卡使用和管理納入年度財務審計范圍,督促各預算單位嚴格實施公務卡結算制度。制定預算單位庫存現金審核登記制度,嚴格控制預算單位超額提取現金和擴大現金結算范圍,對超范圍、超額度的現金提取必須報財政部門審批。
(六)各部門密切配合,齊抓共管
推廣應用公務卡工作是一項系統工程,涉及財政部門、人民銀行、預算單位、代理銀行、中國銀聯和每一位用卡人員,并受相關政策、受理環境、用卡觀念等諸多因素影響,各有關方面要加強協調配合。首先,政策上要加強與紀檢監察、人民銀行等部門的溝通協調,共同創造良好的政策環境,形成推動合力;其次,工作上要與預算單位、代理銀行進行良好的溝通協調,按照公務卡制度的規范化要求制定公務卡實施方案,做到各司其職,各負其責,尤其是對惡意透支而沒有及時還款的行為,預算單位要積極協助代理銀行對持卡人進行追償;再次,管理上各級財政部門和預算單位要充分利用信息系統,結合“金財工程”建設,建立起財政動態監控系統,將所有公務卡公務消費信息納入該系統的監管,提高公務卡支付信息的透明度和信息傳達的準確信、及時性和全面性,從而實現公務卡“陽光”“透明”的管理目標。只有各部門加強溝通,密切配合,才能共同推進公務卡應用推廣工作的快速發展。
建立公務卡制度是財政財務管理領域的重要制度創新,是改革的必然趨勢,隨著公務卡制度的不斷完善和逐步推行,傳統的現金結算制度將逐步退出歷史舞臺,必須加快建立以推行公務卡應用為抓手,構建預算執行監控體系為目標的現代國庫管理制度,確保新制度的順利實施。
