一、土地制度缺失
自20世紀80年代，我國土地制度經歷了土地使用權有償使用的重大變革，2002年將招拍掛出讓制度引入經營性土地使用權出讓，2006年工業用地開始實施招拍掛，盡管其執行力度在逐年提高，但土地出讓中的“雙軌制”和“二元”價格并沒有根除。從理論上講，“招拍掛”公開競標可以提高土地交易透明度，避免腐敗，提升土地價值，但人為地分割市場形成“市場化不足與市場化過度”及產生的另類交易成本卻讓制度設計者們始料未及。一方面是以劃撥、協議等非市場化方式出讓工礦倉儲、公用設施和交通運輸用地，導致許多工業、市政用地使用效率低下，地毯式的廠房占用了大量土地，舊城改造中一棟棟政府辦公樓拔地而起，形成了中國獨特的土地資源短缺與浪費并存現象；而另一方面，與民生相關的住宅用地卻只有“招拍掛”一條路，加之“賣方”只有地方政府一家，且掌控供給時機、節奏和規模，這種壟斷格局拍出天價的土地就成了一種常態。
(一)土地房地產投機的重要途徑
不管地價占房價構成的23％是否真實，每每出現一個新“地王”，都會給房地產市場帶來不小的震撼，影響著人們對房價的預期，而預期又會帶動更多資本向房地產市場的聚集，進而推動房價上揚。其實，無論是“不差錢”的國企、開發商，還是投資投機購房者，真正炒作的對象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很簡單，從經濟特性上講，土地是一種有限的不可再生的自然資源，稀缺性決定了其供給彈性小，其價格上漲的幅度就快。從物理特性上講，其獨特的地理位置及異質性必然會影響房價，而房子不過是土地的附著物，其物理特性是會隨著歲月的流失不斷出現折損的。因此，說人們在炒房，其實是在炒地；房價高了，其實是地價在漲，非要把地價和房價原本一回事分成兩回事說，皆因房子和土地分屬不同部門管理和兩權分離的中國特色。
(二)土地是企業撬動金融杠桿的利器
許多人誤以為搞清了房價的成本構成，就可以搞清房地產企業“暴利”的來源。其實，房價與成本的差額并非企業“暴利”唯一來源，而真正的“暴利”來自企業金融杠桿的運用，這就是為什么要規范房地產開發企業的自有資本金不能低于35％的道理所在。2009年土地招拍掛之所以成為眾多國企、上市公司追捧的對象，他們不惜血本的拿地、抬高地價，目的并不在于從事房地產開發，而是利用土地使之成為撬動金融杠桿的利器。一方面，“天價地”可以提升上市公司的資產價值、市場形象，進而推高公司股票價格，或通過增發、配股、公司債，在資本市場上獲得更多金融支持；另一方面，土地是最佳抵押品，價值上百億元的土地可以使企業從多家銀行獲得巨額信貸支持。有了國家的錢、銀行的錢和股民的血汗錢，只要公司經營收益率為正，企業利潤率就可以成倍的放大，10％毛利潤背后可能是50％，甚至更高的利潤，土地“資源、資產、資本”三位一體的特點正是土地金融的魅力所在和企業獲得“暴利”的秘訣。
(三)土地是地方財政的主要來源
為什么農村的集體所有權的土地流轉僅限于農用地，而不允許農村建設用地“進城”?為什么農村建設用地“進城”只能“被”上級政府以“一口進一口出”的方式征收，拿到一點可憐的補償，而地方政府出手一拍就可從溢價中獲得巨額收益?為什么“城中村”的土地、小產權房只能以“大棚別墅”、“畫家村”、“生態示范園”的形式存在著，卻無法得到一個合理合法實現其利益的出路?因為土地壟斷和“雙軌”制出讓方式可以給地方政府帶來可觀的收益。土地財政不僅扭曲了政府行為，更強化了地方政府與企業利益鏈。在短期利益和政績目標驅動下，各地方政府不斷修編城市規劃，致使城市規劃失去了法律約束力。2009年北京CBD東擴讓周邊的房價飆升49％，2010年通州新城建設讓郊外的房價突破2萬元／平方米，2010年3月北京南城發展規劃讓中信地產以總價52.4億元拍得了亦莊地塊，刷新了北京總價新“地王”紀錄，溢價270％，樓面價1.7萬元。顯然，地方政府成了房地產市場上最大的“做市商”。今天新城建設，明天國際旅游島，這邊耕地居住用地緊缺，那邊高爾夫球場遍地開花。各級政府都希望高新技術園、商業中心落戶管轄區，卻都不愿意為中低價位商品房、經適房、公共租賃房提供土地，致使百姓急需的可支付房供給下降。其實許多地方并不缺地，但各地政府都熱衷于土地儲備，目的在于從與中央政府的博弈中獲得更多的用地指標。而獲得用地指標后“批而不用、儲而不用”的現象屢見不鮮，這進一步加劇了土地價格形成機制的扭曲，也是房地產市場林林總總的怪象重生的根瘤。
二、住房供給體制缺失
我國住房體制改革在小平同志的倡導下從20世紀80年代初起步，1998年停止實物分配推進市場化改革。盡管福利分房并沒有根除，但商品住宅供給已占城鎮每年住宅投資的80％和住宅竣工面積的70％以上。實事求是地講，住房商品化雖有增加供給和改善需求之功能，但近年來也出現一些偏差，就是盲目的追求高檔化、豪宅化，卻忽略了這樣一個事實：中國城市化還沒有完結，人均GDP剛過3300美元，住宅市場仍處在以生存需求為主和改善需求為輔的階段，此時房價要與人均GDP超過4萬美元的世界城市攀比，將會導致面向廣大中低收入群體住房的供給體制。
(一)保障性住房供給嚴重不足
在我國，狹義的保障性住房(廉租房、經濟適用房)是政府實施住房保障的重要舉措。其中，“廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，是一種游離于市場機制之外的特殊性保障；經濟適用房雖由政府組織興建出售給中低收入家庭，但需求仍以購房者可支付能力、有償出售為基礎，可視為一種政府與市場的混合保障機制。迄今為止，我國的保障性住房建設一直進展緩慢，從表1可以看出經濟適用房投資規模、新開工面積、銷售面積和竣工量占房地產的比重十分有限。而北京和上海兩大明星城市的新建商品住宅高檔化的趨勢更為明顯(見表2)。
(二)普通住宅不普通，結構性短缺突顯
近期，政府出臺調控新政策多是泛談增加普通住宅供給，孰不知現今的普通住宅并不普通。按2005年7部委《關于做好穩定住房價格的意見》，普通住房標準面積上限為120平米，容積率1以上，但大多城市將此標準提高到140-144平方米。現今一線城市住房均價2.5萬元／平方米，一套房在200-300多萬元，普通老百姓很難承受。此外，增加面向低收入者的保障性住房建設固然重要，但市場上真正缺少的是一般百姓和“夾心層”需要的可支付住房。在國外可支付住房是指百姓支付月供占家庭月收入的30％左右的住房，考慮到中國經濟轉型期收
入多元化、透明度差的特點，可支付住房的月支付額可設定在家庭月收入的50％以內，但這類可支付住房在大中城市實在是越來越少。
(三)市場供需矛盾進一步加劇房價上揚
對商品住宅的竣工與銷售面積分析，我們可以看到：我國1999---2004年商品住宅供需大體平衡或供略大于求。但從2005年開始，商品房和商品住宅銷售面積均遠遠超過了竣工面積，特別是2009年在多種“救市”政策的刺激下，房市需求如打了一針強興劑，商品住宅銷售面積8.5億平方米，創歷年記錄，增長了43.9％(上海、北京分別增長了48.9％和82.3％)，但商品住宅的供給卻因投資增速放緩(僅為16.1％)，施工進度、竣工率下降，顯然落后于旺盛的需求，商品住宅竣工面積5.77億平方米，增幅僅為6.2％。具體到35個大中城市，商品住宅銷售面積超過竣工面積的現象也相當普遍，其中有26個城市已持續5年之久。眾所周知，在賣方主導的住宅市場上，開發商擁有定價權，消費者多是價格接受者，供需缺口的擴大給了開發商捂盤惜售、哄抬房價，甚至隨意改變期房價格的可乘之機。人為地制造短缺營造的恐慌性購房進一步推高了房價，導致了百姓住房消費不堪重負。
三、政策性住宅金融缺失
從各國經驗看，無論是政府從供給面還是從需求面人手，解決廣大中低收入群體的住房問題都離不開長期低成本資金的支持。中國是一個擁有13億人口的發展中國家，城市化還沒有完結，面對龐大住房市場需求及國民可支付能力有限的事實，中國不僅缺少為廣大中低收入群體提供可支付住房的長遠規劃和供給制度，更缺少與之相配套的住宅金融體系，這突出表現為：
(一)提供住宅金融服務的機構單一、政策性機構缺位
2009年房地產貸款余額，包括開發貸、個貸等達到7，33萬億元，占金融機構人民幣各項貸款余額的17.2％。但無論是住房生產所需的開發貸還是購房信貸，都主要依賴以利潤為目標的商業銀行。目前，我國還沒有建立相應的政策性住房金融體系，在世界許多國家，都有政府直接出資或發起設立的政策性金融機構，如日本的住房金融公庫、加拿大的住房抵押貸款公司，韓國的國民住宅基金、日]度的住房發展金融公司和新加坡公積金等。為什么國無論大小都要建立政策性住房金融機構，是因為住房兼有“經濟”品和民生“必需”品的特殊性，政策性金融是政府干預市場的重要工具。住房公積金是我國憑借政府政令建立的強制性住房儲蓄，2009年累計歸集資金已達2.6萬億元，余額1.46萬億元，但公積金雖有一定的聚資功能，其制度設計的缺陷：政策目標不明、中心定位不清(定位于事業單位卻從事金融活動)、管理不善、資金使用無序、監管缺位、配貸機制不公、與商業銀行的非理性競爭，使之很難發揮政策性住宅金融職能。
(二)住房金融渠道單一，長期低成本資金匱乏
住房的投資與消費具有所需資金量大和期限長的特點，為此各國政府出了多種金融安排來擴大低成本資金來源。如新加坡，政府一手抓強制性國民公積金儲蓄，建立自我積累機制，一手掌控著住房的供給，以低成本的資金、無償劃撥的土地加上有償分配的原則，保障了90％國民擁有產權房。日本是通過財政投融資體制，將郵政儲蓄和簡易養老保險等長期低成本資金引入住房領域，并通過公團、公營等興建租賃房和低價房，分階段、有目標的推進“住宅五年計劃”，實現了“一戶擁有一套住房”和改善國民住房品質的目標。德國是通過“自愿性儲貸合同 政府補貼 商業貸款組合”，將個人積累、政府扶持與金融支持相結合，有效解決了國民住房問題。美國則是由政府在住房抵押一級市場提供擔保，在二級市場提供流動性，將本國乃至全球長期資金引入住房領域，使國民住房自有率高達68％。香港地區是政府通過建立土地基金和領匯房地產投資信托基金，用于緩解房委會公屋和居屋建設資金不足的困難，解決中低收入住房問題。中國是個高儲蓄率國家，僅居民存款就有26萬億元之巨，卻沒有引導國民儲蓄有序流動的機制，資本市場欠發達和融資渠道單一，不僅影響住宅市場的供給結構，導致租賃性住房和中低價位、中小戶型住房的供給不足，還會使商業銀行面I晦借短貸長、利率倒掛不匹配和同質產品競爭過度等多種風險。
(三)缺少針對中低收入群體提供住宅金融服務的制度安排
近年來，商業銀行紛紛進入住宅金融市場，爭搶開發貸和個貸，但追逐的多是利潤豐厚的商業項目。政府土地出讓收益年年創新高，2009年達到1.42萬億元創歷史新高，但政府責權不清，財政支出公共性、規范性差。其結果是：在2009年12327.1億元土地出讓支出總額中，用于廉租住房支出187.1億元，占比僅為1.5％，遠遠低于“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10％”的政府目標，因此，面向低收入的廉租房建設主要是依賴住房公積金的增值收益在維系著。2009年為應對美國金融危機，國家出臺了4萬億元的刺激經濟計劃，其中9000億元用于保障性住房建設，但由于缺少相應的金融支持，各地陷入有項目無資金的困境。這迫使國家于2009年10月出臺了《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，即將公積金閑置資金用于經濟適用房、棚戶區改造和公共租賃房建設。
從法理上講，公積金是職工個人住房儲蓄資金，歸職工個人所有。將私人強制性住房儲蓄無償用于純公共品的廉租房建設是一種扭曲的路徑選擇，它混淆了“私人資金”和財政資金的性質和用途，廉租房作為一種純公共品供給應形成以財政資金為主、社會資金為輔的融資機制。用住房公積金發放經濟適用房、棚戶區改造和公共租賃房的開發貸款，這種有償借貸活動與無償劃撥增值收益用于廉租房相比雖略有進步，但這與現行法規《條例》“公積金只能用于發放個貸”的規定是相悖的，以部門《意見》代替立法權，這無疑會影響現有法律法規的嚴肅性及政府的公信力。此外，住房公積金管理中心是一個事業單位，它是否具備吸納儲蓄和發放貸款的多種金融功能?中心作為一個無自有資本金事業單位，是否有能力為其貸款經營活動承擔風險并保障廣大繳存人的利益?保障性住房建設資金匱乏和住宅市場結構扭曲都暴露出我國政策性住房金融的缺失。
四、完善住房市場的政策建議
(一)構建面向廣大中低收入群體的住房供給體系
如果我們認定一個社會合理的收入分配結構應該是兩頭小中間大的“橄欖”型，如果我們認定中國住宅市場仍處在以生存需求為主、改善投資需求為輔的階段，那么以需求為導向的住房供給體系應是：高端有市場、中端有扶持和低端有救助。因此，政府除應向低收入群體提供廉租房外，對廣大中等收入群體應更多的借助市場力，旗幟鮮明地大力發展可支付住房，制定可支付住房供給的長遠發展規劃，運用土地、金融、財稅等政策工具引導激勵企業大力發展可支付住房，使之成為住房市場的主打產品。可支付住房供給應堅持有償出租和出售的市場原則，同時享受政府的政策扶持，如政府應在土地供給、項目審批、開工許可、稅
收、信貸等方面給予支持，以確保其在住宅投資、開工、竣工面積上占較大的比重。在城市化沒有完結之前，只有加大住房供給，特別是可支付住房的供給，才能有效扼制房價上漲過快，緩解國民住房難、消費不振的問題。
(二)完善招拍掛制度，深化土地制度改革
土地具有資源、資產和資本三位一體的特殊性，使之成為改革躲不過、繞不開的難題。深化土地制度改革：(1)要堅持國有土地有償使用的基本原則，優化供地結構，對不同用途的土地采取不同的招拍掛方式。對酒店、賓館、商業、旅游、娛樂設施、別墅、高檔公寓住宅等商業性用地可以采取“價高者得”的招拍掛方式，但對可支付住宅建設用地應采取綜合指標招拍掛方式，即綜合地價、房價、戶型、面積、企業信譽、以往業績、消費者評價、納稅情況和社會責任等，選拔出真正能為消費者提供品質高、服務好的企業。同時，推進其他各類用地市場化進程。(2)嚴格土地出讓收益的管理，實行“收支兩條線”、專戶和比例管理，確保與民生相關的公共服務支出占較大的比例，促進政府職能從“投資型”向“服務型”轉化。對土地出讓收益使用和分配實行公示制，并接受地方人大、審計、監察和社會民眾的監督，以確保土地收益分配公開公正，真正從制度上保障國有土地為民所用，為民致富。(3)構建多元主體的土地供給體系，改變“一口進一口出”壟斷的格局，讓更多的農村建設用地和“城中村”土地，在產權清晰的基礎上，以有償出讓、作價出資(入股)、租賃、聯營、抵押等多種方式，早日進入城鄉土地市場；改變政府在土地市場上既當“裁判員”又當“運動員”的角色，限定政府權力為“產權保護、信息公示、調控總量、土地用途、結構管制和維護市場秩序”等，真正從根本上解決合理地價形成機制問題，抑制地價房價的非理性上揚。
(三)構建中國化的住宅金融體系
構建中國化的住宅金融體系必須做到：(1)構建面向中低收入群體的政策性住宅金融體系。隨著住房公積金強制儲蓄歸集額不斷增長，個貸和經濟適用房、公共租賃房開發信貸的展開，其政策性住宅金融的功能將逐漸顯現，并成為住宅金融領域上一支不可忽視的力量。要與時俱進地改革現行的住房公積金制度，明確公積金的政策目標，規范其信貸扶持的對象(主要是首次購房的中低收入者)、資金用途、貸款規則(存貸掛鉤、公平配貸)，避免住房公積金利用低息優勢與商業銀行開展非理性競爭，盲目追求資金使用率導致資金斷流。需要指出的是，政策性金融也要遵循資金有償使用、本息回流的商業原則，以保障百姓個人的互助儲蓄資金“取之有方，用之有道”和安全高效，這是確保公積金服務于住房保障政治上可行和經濟上可持續的一大挑戰。(2)引導鼓勵商業銀行開展與國家住房產業政策相一致的金融服務。商業銀行可實施差別信貸政策，對投資興建可支付住房的企業，在資本金、資金的可得性、借貸條件(期限、利率)應與其他商業地產、別墅高檔房企業有所不同。對第一次購房自住的居民應實施優惠信貸(首付20％，優惠利率)。主管機構應制定可支付住房信貸占銀行房地產信貸的比重，作為考察金融企業社會責任的指標，以體現金融支持的政策導向。
