2007年國際金融危機爆發后，世界各國政府迅速采取了各種措施，來遏制全球性經濟下滑，我國政府也出臺了一系列穩定外需、擴大內需的政策措施，如“進一步擴大內需的十項措施”、“4萬億元經濟刺激計劃”等等。從2008年末到2010年三年內中央政府增加公共投資1 040億元、4 857億元和1.18萬億元，用于加快保障性住房建設、農村的“水電路氣房”等民生工程、重大基礎設施建設，同時社會民眾需要政府行為更加規范，要求減少浪費，提高對公共資金的投資效率及服務質量作出績效。因此，基于公共財政的視角和社會民眾要求，開展我國政府績效審計的研究具有重大的現實意義。
一、后危機時代我國政府績效審計基本要素的變化
政府績效審計是指國家審計機構或審計人員對政府部門及其他經濟組織的項目和活動的經濟性、效率性和效果性，進行客觀、系統、獨立的審查，并作出績效結論和評價，對存在的問題提出切實可行的建議，供決策部門使用。
一般認為，政府績效審計基本要素包括審計目標、審計范圍、審計職能、審計程序、審計報告和審計技術方法。國際金融危機不僅波及各行各業，也對審計的要素產生較大的影響，其中影響最大的是審計目標、審計職能和審計程序。
（一）經濟全球化的基本趨勢要求審計目標定位于國家經濟安全
經濟全球化是后危機時代的主要特點，它要求各國的商品、服務和投資等行為跨國際流動加速，根據2010年商務部數據顯示：本年度內，我國境內投資者共對129個國家和地區的3 125家境外企業進行了直接投資，累計實現非金融類對外直接投資2 588億美元， 創歷史新高。
經濟全球化的趨勢使政府、企業和社會面臨著更多的投資渠道，但也出現更多的投資風險。金融危機爆發后，社會民眾在考慮審計“3E”（經濟性、效率性、效果性）是否可行之前，對國家資產、國家經濟的安全性提出了質疑。2008年，學者劉家義提出的政府審計是“保障國家經濟社會健康運行的‘免疫系統’的觀點”。2009年政府審計與國家經濟安全專題研討會討論認為：維護國家經濟安全是政府審計原始動因，也是政府審計的首要目標，從而將政府績效審計的“3E”目標之上拓展到國家經濟安全。
（二）刺激消費需求的效果需要審計評價職能
金融危機爆發的根源是由于發達國家過度消費和發展中國家過度生產所造成的供求失衡，消費總需求乏力是后危機時代的顯著特征。我國目前執行的“4萬億元經濟刺激計劃”就是要加大國內需求量，其涉及的領域不僅包括制造業、服務業，還包括國家和政府提供的各項公共產品。從公共財政和受托責任觀的角度看，政府作為社會公眾行使權力的主要代理人，提供公共產品、維護國家安全是其基本職責，但是公共產品使用的有效性和國家經濟安全性需要社會公眾的監督、評價。因此，績效審計除了具有的監督職能、服務職能外，還應特別強調評價職能，即對被審計單位或審計對象的公共資金使用和項目執行的經濟性、效率性和效果性進行評價。
美國審計總署（GAO）在2008年1月至2009年12月期間提交審計建議53次，其中提交審計報告29篇，做國會證詞24次，使得后危機時代美國政府績效審計的監督、服務和評價職能得到充分的發揮。
（三）產業結構升級調整將影響審計程序
政府績效審計程序應包括制定審計項目計劃、準備、實施和終結四個階段，此四階段均受到宏觀經濟形式變動、項目的社會影響力等因素的影響。后危機時代，產業結構的升級換代成為該時代的特征之一，2009年11月，美國總統奧巴馬在講話中指出需要調整產業結構。金融危機爆發后，虛擬經濟發展過猛，逐步取代了制造企業。如70年代美國制造業占主體地位，對美國GDP貢獻度達到30%，但是到了2008年美國制造業對GDP的貢獻度下降到10%，大部分貢獻來自于房地產、金融業等第三產業。虛擬經濟的過度發展將給宏觀經濟提出新的問題，也給政府績效審計帶來新的風險。因此在審計中應實施必要的風險評估程序，如果影響較大的（如發生了重大合同違約或重大資產存在減值跡象等），應在審計底稿中記錄為特別風險，并設特別審計程序或措施。
二、當前我國政府績效審計存在的問題和不足
我國績效審計起步較晚，尚需要經過一段時期的探索和嘗試，才能逐步實現中國特色的績效審計體系，特別是在后危機時代的我國正處于從傳統式財政體制向公共財政體制的轉變過程中，對政府收支、公共需求等外部環境都發生了重大變化，同時，也對政府績效審計產生了重大影響。
（一）缺乏明確、具體的政府公共部門績效審計準則及規范
早在20世紀50、60年代，美國政府在預算體制改革中，將績效預算引入預算制度。我國對政府績效審計的研究相對于西方國家起步較晚，最早將績效審計納入準則、規范是在20世紀80年代。1988 年的《中華人民共和國審計條例》以及 1995年 1 月 1日施行的《中華人民共和國審計法》中都提到要對被審計對象的效益進行審計。1999年以后，財政部等有關部門陸續頒發了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》等條文，2006 年新修訂的《審計法》又將“提高財政資金使用效益”作為立法依據，同時規定審計機關對財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監督，為規范效績評價行為以及增強客觀公正的評價結果提供了有利條件。但是，在頒布的法定規則中，政府績效審計具體、詳細的可操作性指導文件以及指標評價標準都未制定和公布，使政府績效審計工作難以深入開展。
（二）公共財政體制不健全
公共財政是指政府為社會民眾提供公共產品與公共服務的分配活動。隨著新公共管理理論的引入，社會公眾的公共受托責任觀念在不斷增強，社會公眾越來越關心財政收支真實性、合法性以及財政支出的效果性。但是由于我國公共財政體制建設不足10年，政府在解決社會問題和分配公共產品或資源時職能缺位，對財政收支的效果性審計力度不夠，制約了我國政府績效審計的全面發展。
（三）審計技術落后
政府績效審計是審計學科中的一部分，與其他傳統財務審計方法有相似之處，如函詢法、盤點法、抽樣法等。隨著計算機和網絡的普及，許多政府機構和行政事業單位的財務管理、信息化管理都實現了信息化、網絡化。但是政府績效審計工作還沒有完全利用計算機以及審計軟件實現輔助，許多審計工作只能對一些紙質的文檔資料進行審計，無法對計算機的文件或程序進行審計，需花費大量的人力整理數據，使審計的效果和工作效率大打折扣。
（四）審計人員的知識和業務素質偏低
政府績效審計是較高層次的審計業務，需要良好的財會、審計、法律、統計、工程、行政管理等專業知識并要求多學科知識的綜合運用。如美國審計總署（GAO）中的審計人員一般按研究、審計、評估三種性質分類管理，不僅涉及會計、法律、統計、工程、工商管理、經濟學，還涉及物理學、化學、計算機等多個領域。而我國現有審計從業人員主要來源于會計、經濟類專業，不僅缺乏公共管理、行政管理的專業知識，而且對現代審計的方法和手段缺乏，且利用政策綜合分析問題的能力水平較低，直接影響了政府績效審計的效果。
（五）缺失審計評價指標體系
績效審計評價指標既是審計人員進行審計評價的基礎，也是采用量化衡量經濟效益、社會效益的工具。建國以來，我國也隨著經濟的發展制定了一些相關的績效評價指標體系，但是沒有形成統一的評價標準和具體的操作性指導文件。如1995 年，我國財政部頒布了企業績效評價指標體系，但是該績效指標僅僅針對企業自身績效來設計，卻忽視了社會、生態、環境等可持續發展指標；1999 年，我國財政部陸續頒布了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》等，為企業效益的評價提供了依據，但仍沒有為政府機關及事業單位的績效提供科學的評價指標體系。因為我國公共部門涉及了基礎設施建設、環境保護等多個領域，政出多門，社會效益指標無法進行量化，并且審計人員現在所依據的審計評價標準本身就不甚完善，大大阻礙了政府績效審計的開展。
三、加強我國政府績效審計的建議
后危機時代下，中央和地方政府投入公共產品的資金越來越多，政府績效審計也就應該越來越被重視，我國國家審計署 2008 至 2012 年審計工作發展規劃指出：要全面推進績效審計，著力構建績效審計評價及方法體系，力爭在 2012年基本建立起符合我國發展的績效審計方法體系。這樣，政府績效審計作為政府進行經濟監督的有力武器才能被重視和運用。
（一）完善公共財政體制等政府績效審計外部法制環境
完善公共財政體制等政府績效審計的外部法制環境，是我國實施有效的政府績效審計的基本條件。外部法制環境應包括績效審計準則、績效審計質量控制辦法和績效審計結果公告辦法以及公共財政體制等規范。借鑒國外先進的理論經驗，通過總結我國財務審計、金融審計、經濟責任審計和專項資金審計中取得的績效評價經驗，需要頒布統一的政府績效審計工作指南和審計質量控制辦法來進一步規范我國績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式。
（二）拓寬審計人員知識面、提高審計人員素質
后危機時代，審計風險明顯化，審計人員不僅要有較高的風險識別和分析能力，對政府各部門各方面的風險進行準確評估，還需要進一步完善我國審計工作人員的素質培養，如參加業務培訓、加大其他領域業務知識的學習，使工作人員在實踐中總結經驗，提高自身能力，從關注微觀行為的固化思維中脫離出來，立足宏觀角度去發現和分析問題。
（三）改進審計技術
審計機關要大力推進信息化建設，通過在審計中大力運用信息技術來提高審計的效率，加深審計的深度，拓展審計的廣度，從而提高審計的質量。信息系統平臺的建立不僅能便捷傳遞知識，也能傳遞風險、識別風險、屏蔽風險。今后可嘗試性地將電算化審計技術運用到政府績效審計，不僅是適應時代發展的需要，而且也可以克服運用其進行手工難以處理的工作。所以，識別經濟運行中存在的風險，將傳統審計理論、行為科學理論、信息管理理論、信息技術理論相互滲透、融合、互動，共同構筑一個完整的多元化動態審計體系是政府績效審計發展的趨勢。
（四）構建科學、合理的評價指標體系
績效審計評價指標體系不是一成不變的，隨著經濟的復蘇以及社會公眾對公共產品重視程度的加強，需要審計人員不斷修正和完善指標體系，使之根據不同類型的審計項目、部門的績效差異來構建多層次、強系統、可計量的評價指標體系。
1.最高層次是績效審計指標。該指標體系的構建應與國家宏觀政策導向一致，任何指標的制定和選擇不應脫離人們認同的共同標準，而且也不能與國家宏觀政策相左。
2.中間層次是債務風險指標。政府債務風險指標可從以下幾個指標入手：一是債務負擔率，是指債務余額與當年GDP的比例，比例越大，國家負債越多，越影響本國經濟發展，所以國際公認限額不超過45%；二是債務依存度，是指新增債務和當年財政支出的比例，說明財政對債務的依存度和國債規模，債務依存度一般不超過20%；三是赤字率，赤字率是指一國財政赤字占GDP的比重，歐盟《穩定與增長公約》規定赤字率不得超過3%，保障性赤字不會影響該國的經濟發展。
3.最低層次是風險預警指標。經過金融危機后，政府和國家性質金融機構的績效好壞和風險大小都直接與經濟相關，可以采用建模方法，利用時間序列等計量方法對風險進行預測，對政府赤字額、出口增長率、國際儲備額等宏觀指標進行關注，揭示預警指標和風險之間的關系，使預警機制更加科學合理。
【參考文獻】
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