個人所得稅的征管與居民收入水平的關系越來越密切，其功能也日益被人們所重視。根據財政部公布的數據，2010年1-11月，全國財政收入累計已達76 740.51億元，提前完成并超過了2010年全年的財政預算收入計劃。與此同時，1-11月累計全國個人所得稅收入4 432億元，同比增長22%，增速比當月累計的財政收入高出近6個百分點。在各項稅種收入進入季節性回落通道的周期階段，2010年下半年個人所得稅收入的反向增長引人注目。個人所得稅收入的強勢增長說明，進行個人所得稅征收方案調整的條件已進一步成熟，這引起了政府部門和不少專家學者的關注和探究。
一、我國個人所得稅的發展歷程
個人所得稅作為一個稅種，征收的歷史并不長。1980年9月《個人所得稅法》頒布后，個人所得稅正式開征。但是在征收的初期，在中國的外國人成為個人所得稅的主要課稅對象，同時稅額也相當有限。
1994年中國財稅體制改革之后，個人所得稅以年均34%的增幅穩步增長。2009年，個人所得稅的收入達到了
3 949.35億元。2010年1-11月份全國個人所得稅累計收入為4432億元，超過了2009年全年的總收入。1994—2009年，個人所得稅收入占GDP的比重由0.15%上升至1.16%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.64%。2003年，中共十六屆三中全會提出“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則（簡稱12字原則），確定了稅制改革的方向，并且指出要改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制。此后，一系列個人所得稅的改革措施不斷推出：2006年1月1日起，個人所得稅免征額由800元上調至1 600元；2006年11月8日國稅總局出臺規定，要求年收入在12萬元以上的人實行自覺納稅申報；2008年3月1日起，個稅免征額從1 600元上調至2 000元。
2010年3月份，財政部部長謝旭人針對稅制改革重申了上述的12字原則，并進一步指出要“完善有利于科學發展的財稅體制機制”，“公平稅收負擔，規范收入分配秩序，促進經濟健康發展”。2010年12月份召開的中央經濟工作會議指出，逐步完善個人所得稅制度。
二、我國當前個人所得稅爭論的焦點
當前，社會各界對于完善個人所得稅的主要切入點比較認同，但是對于上述政策措施的實際效應以及更為具體的方案存在不同的觀點。
（一）所得稅的實施效果
政府主要關注兩方面的內容：一是個人所得稅的稅收潛力，即確保有足夠的稅收收入進行轉移支付；二是如何充分發揮個人所得稅的宏觀調控功能。個人所得稅如果不能在兼顧效率與公平方面盡可能地起到作用，將與政府提倡的“和諧社會”理念和“高收入者多納稅，低收入者少納稅或不納稅”的立法精神背道而馳。居民所希望的是稅負合理，具有相同收入能力的人繳納相同的稅額，能力強者多納稅，能力弱者少納稅。但是，中國十幾年來個人所得稅收入增速高于GDP的增長，更遠高于中低收入人群收入的增長。在社會財富分配日益兩極化的今天，個人所得稅制度已經不具有調節貧富差距的作用，反而起到了反向調節的作用。
此外，在保障制度尚不完備的情況下，中低收入者依然是個稅的主力。雖然美國等國家大部分工薪階層是個稅的納稅人群，但是他們有完善的保障制度和各種情形下的退稅制度，并且他們納的稅不占重要地位。中國工薪階層享受的保障不夠，不應該作為個稅的主力納稅人群。
（二）個人所得稅課稅對象中工資薪金所得的納稅方式
綜觀當前社會各界對個人所得稅的爭論，可以發現第一個焦點表現在個人所得稅課稅對象中工資薪金所得納稅方式上。從近幾年個人所得稅分項收入的情況來看，工資薪金所得稅數額呈現出上升態勢，占個人所得稅收入的比例穩定在50%左右，而其他主要應納稅所得額則略有下降，如個體工商戶經營所得及利息、股息和紅利，同時所涉及的納稅人群體也非常廣泛。其原因主要為：
一是我國個人所得稅主要來自城鎮居民，目前工資性收入是我國城鎮居民收入的主要來源。2009年，我國城鎮居民工薪所得占人均可支配收入的比重高達72.1%。因此，工薪階層作為社會的主要群體，構成了個人所得稅的最大稅源。據財政部公布的數據，近年來工薪所得項目個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重為50%左右。二是近年來職工工資收入增長較快，納稅人數不斷增加，個人所得稅收入水漲船高。1998年我國城鎮職工年平均工資為7 479元，2009年提高到32 244元。1998年工薪所得納稅人次為1.09億人次，2009年上升為8億人次。三是工薪收入者中的高收入者對稅收貢獻大。據國家稅務總局的統計，2005年以來年所得12萬元以上納稅人每年繳納稅款占個稅當年收入的1/3左右，而且這個比例在逐年上升，每年繳納稅款增量占當年個人所得稅收入增收額的40%以上，人均應納稅額在5萬元以上，是個稅的重要收入來源。
從全國各省市的情況來看，工資薪金所得稅所占比重的地區差異性明顯，其主要表現為經濟發達地區工資薪金所得稅的比重往往較大，這主要緣于這些地區城市化程度較高，城鎮居民作為工薪收入的主要獲得者相對集中，最主要的課征對象仍然是工資薪金所得。
（三）個人所得稅的征管
對個人所得稅爭論的另一方面主要集中在征管上。我國個人所得稅增長雖然比較迅速，但同時也是流失最嚴重的稅種。目前部分高收入人群所得難以監控，是利用稅收公平分配中的難點所在。據有關學者測算，僅在2002—2004年期間，工資薪金收入個人所得稅的流失率就分別達到49.42%、45.05%和47.66%。產生這一現象不但與個人收入的多樣性和隱蔽性有關外，還與分類課征的征收方式有關。對于這一問題，普遍認為今后應實施分類和綜合課征相結合的方式。
三、2011年個人所得稅改革的解讀
（一）個稅改革的背景
平均工資的持續增長和達到個稅起征點人口的逐步增加，是支持個稅收入快速增長的主因。1995年城鎮單位就業人員平均工資為5 348元，2009年上升為32 244元，年均名義增長13.69%。分地區來看，2009年全國31個省市城鎮單位就業人員平均工資均超過24 000元，即月均工資在2 000元以上。其中，上海、北京兩地城鎮單位就業人員平均工資最高，分別達到了
58 336元和57 779元，西藏、天津兩地超過40 000元，分別達到45 347元、43 937元；城鎮單位就業人員平均工資在30 000
～40 000元的有8個省份，其余省區在
30 000元以下。
物價大幅度上漲，造成工薪階層收入水平明顯下降，在一些生活成本較高的大城市，個人所得稅免征額甚至已低于當地平均生活成本。2008和2009年中國城鎮居民消費價格指數分別為105.6%和99.1%，2010年可能達到104%。與2008年相比，到2010年底城鎮居民消費價格上漲幅度高達8.84%。根據國家統計局的入戶調查資料，2009年全國城鎮居民家庭人均全部月收入為1 571.5元，80%的城鎮居民家庭人均全部月收入在2 000元以下，只有占城鎮居民家庭比重20%的高收入戶和最高收入戶人均全部月收入超過了2 000元，分別為2 597.6元、
4 279.1元。考慮到當前CPI指數的缺陷和不同地區物價上漲的差異，有些省份尤其是大城市或經濟發達省區，物價上漲幅度更高，從而造成城鎮居民尤其是中低收入者實際收入水平明顯下降。比如在北京、上海、廣州等地，2009年以來城鎮居民月均消費支出遠遠高于2 000元，個人所得稅免征額已低于當地多數工薪族的基本生活成本。對用于支付生活成本的這部分收入也要征稅，就會造成個人所得稅喪失了縮減收入差距、促進社會公平的功能。個人所得稅免征額提高的步伐總是滯后于CPI增幅，這成為個稅改革呼聲不斷的主要原因。
個人所得稅收入強勢增長，使得進行個人所得稅征收方案調整的條件已進一步成熟。1994年中國財稅體制改革之后，個人所得稅的增長勢頭強勁，以年均34%的增幅穩步增長。2009年，個人所得稅的收入更是達到了3 949.35億元。2010年1-11月份全國個人所得稅累計收入為
4 432億元，超過了2009年全年的總收入。而同期城鎮居民收入增長速度則明顯低于個人所得稅收入。全國城鎮居民人均可支配收入1994年為3 496.2元，2009年提高到17 174.7元，扣除物價變動因素，年均增長為8.14%，遠低于個人所得稅收入的增長幅度。根據國家統計局的入戶調查資料，全國城鎮居民家庭平均每人全部年收入1995年為4 279元，2009年提高到18 858.1元，扣除物價變動因素，年均增長也僅為9.91%。
（二）2011年個稅改革的主要內容
目前中國個人所得稅是9級累進稅率，稅改要做的就是“減少級次，調整級距”。2011年的稅改計劃將9級稅率縮減為6到7級，同時適當擴大級距。目前，第一級500元，即工資收入扣除2 000元起征額后的收入，對應5%的稅率；第二級
2 000元，10%的稅率；以此類推到5 000元、20 000元，稅率分別為15%、20%。改革后，第一級有望調到2 000元，對應5%的稅率；下一個級距可以到20 000元，這個區間適用10%的稅率。這樣稅率相當于降了一半，大部分中低收入者都集中在最低的一級或二級稅率。
（三）對本次個稅改革的評價
本次個稅改革財政部主要出于“重增收輕減負”的考慮，秉承“減少當前個稅計算級數和拓寬每級范圍”的設計思想，而備受民眾關注的“提高個稅起征點”被淡化處理。考慮當前物價水平的上漲和消費水平的提高，將起征點由2 000元提高至5 000元比較合適。從個稅改革的整個歷程來看，充其量算是對現有體制的小修小補，但是此次個稅改革，將稅率從目前的9檔，精簡到6至7檔，拉大級距，增強了個稅的科學性和公平性。
本次個稅改革出現上述問題，主要受制于中國個人財富透明狀況、征管方式等多重現實因素制約。現在個稅真正能低成本征到的，主要來自工薪階層，實行企業、單位代扣代繳，征管比較容易。統計顯示，在我國個稅納稅人中，涉及中低收入家庭最多；在全部個人所得稅收入中，近三分之二來源于“起征點”之上的中低收入家庭。而高收入階層，尤其是富豪階層，現在可以輕易地規避掉個人所得稅。以2009年個人所得稅的收入3 949億元計算（其中年收入12萬元以下的人群納稅2 565億元，年收入12萬以上的人群納稅
1 384億元），如果將個稅扣除標準提高至3 000元，國家個人所得稅收入將減少1 300億元左右。雖然在整個稅收體系中個稅所占比重僅為6.64%，但是與中央和地方政府關系密切，尤其是隨著我國社會經濟的快速發展，個人所得稅收入具有很強的增長潛力，未來必將成為稅收體系中的主力稅種。當前我國個人財產申報進展不佳，社會誠信體系存在極大瓶頸，不對工薪階層代扣代繳，個稅就會成為無本之木、無源之水。“十二五”期間，個人所得稅要找到合理方案和時機加快推進，基本的原則仍是降低低端稅負，適當增加高端稅負，特別應強調將高端收入者工薪以外的收入綜合進來。
四、我國未來個人所得稅改革的展望
（一）免征額的調整
免征額（稅前費用扣除額）、稅收等級和級距、稅率決定了個人所得稅中工資薪金所得繳納額度的多少。免征額如何設定是稅收實踐爭論的焦點問題之一，我國當前實施統一的免征額。個人所得稅免征額調整的幅度，除了要保證人民生活水平不受到較大影響外，還必須考慮國家財政收入增長和轉移支付的目標。提高個人所得稅免征額在一定程度上減少了個人所得稅收入。
由于我國各地區經濟發展水平存在差異，基本的生活消費也有很大不同，因此，劃定統一的免征額標準不夠科學，有必要實施免征額的區域化。同時，免征額的設定應結合不同地區的平均工資、最低工資、最低生活保障標準。此外，應對免征額進行指數化調整。對于不同的收入階層，物價上漲的影響程度是不同的。一般來說，高收入階層以及最高收入階層對于價格的波動，其基本生活并未受到太大的影響，可以把這一群體排除在指數化設計之外。
（二）稅收等級設置與稅率
相對于免征額來講，稅收等級設置和稅率的關系更為緊密。當前研究認為，五級以后的稅收等級在整個稅收等級中所起的作用很小。因此，對于稅收等級設置可以遵循以下兩種思路：一是稅收等級最高到五級，其后不再爬升；二是到五級后再逐級遞減，這樣的設置既可以不對稅收總額造成太大影響，又保證了個人所得稅的效率。此外，對于收入低于免征額標準的群體，可考慮設置一個稅收臺階，根據其收入與政府設定的標準差距的大小給予由多到少的負所得稅，這實際上是將個人所得稅稅收與社會保障相結合。
（三）個人所得稅的征收方式
目前中國的個稅收繳系統非常復雜，與單純提高個稅起征點比較起來，把現在分項征收的個人所得稅，變成綜合的個人所得稅才是稅制改革的方向，而且國家將進一步加強對高收入人群的稅收征管。此外，所得稅和商品稅在確保征收效率和調節收入公平方面各有優劣，在進行所得稅改革時，如何將所得稅與商品稅相結合和平衡，使其各自發揮出最大的功效，也是非常值得深入研究的問題。
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