2008年8月,在經過多年的調查研究、組織試點和擬制草案后,《武警部隊資產管理與預算管理相結合辦法(試行)》終于正式頒布。武警部隊資產管理與預算管理相結合的辦法是新形勢下部隊貫徹落實軍委決策指示,加強經費資產管理,提高經費資產使用效益的一項重要舉措,是武警部隊資產管理的一項重大改革。《武警部隊資產管理與預算管理相結合辦法(試行)》的出臺,武警部隊各級都給予了高度的重視和期望,總部于9月召開了武警部隊資產管理工作會議,組織相關業務人員進行培訓,專門研究新辦法下資產管理業務工作問題。但是,武警部隊資產管理和預算管理這兩個各存問題的工作結合在一起后,能否發揮出其應有的作用,一改過去資產管理工作的棘手現象,還有待做進一步的分析研究,提出應對之道。
對軍隊和武警部隊資產管理工作中存在的問題,近年來有不少人論及,在軍隊和武警部隊實施資產管理與預算管理相結合的辦法之前,普遍是涉及轉變傳統意識、完善管理機制、規范管理制度、加強資產管理隊伍建設、對資產進行全程跟蹤管理等方面的對策性研究,也有少數提出了資產管理與預算管理相結合的前瞻性研究,但沒有觸及完善預算管理工作。之后,一些軍隊專家學者從充分肯定資產預算管理改革的角度出發,提出了具體的實施辦法,只是用很少的篇幅提及要規范預算管理機制,并沒有將其擺在一定的高度上進行論述。本文擬從一個全新的視角,即若不進一步完善當前部隊預算管理機制,推進資產預算管理改革將成為無本之末,改革終將成為一個口號,提出在解決預算原有問題的基礎上,建立科學合理的資產預算管理機制勢在必行。
一、武警部隊資產管理與預算管理相結合辦法的實質性突破
(一)明確了資產管理的主體
在目前武警部隊資產管理體制下,部隊資產產權管理的職能分散于部隊各級、各事業部門,它們都是部隊資產管理的主體,都可以行使部隊國有資產所有者的權能,實際上造成了部隊國有資產所有者主體的多元化。而部隊各級、各部門,又都只能從各自的職權范圍出發,管理部隊資產運行過程的某一階段或局部,缺少真正從頭到尾全面負責部隊資產管理的專職化部門,這就導致了部隊資產管理所有權主體的“缺位”,所有權主體不明確,就造成了產權關系模糊,從而導致部隊國有資產管理無人負責,家底不清、管理混亂,資產流失和浪費。武警部隊資產預算管理改革針對現行資產管理體制存在的根本缺陷,明確提出,建立新型的資產管理機制,推行“資產管理與預算管理有機結合”和“權利、義務和責任的相統一”,實現資產的預算全過程管理,匡正了原有管理體制中的“分離”。所有者的管理監督職責,明確落實到各級各單位的財務部門。他們對應于所監管的那部分國有資產,是唯一的出資人,并且享有對國有資產占有使用者的監督管理權力。國有資產產權主體明確,部隊國有資產所有者終將“到位”。
(二)提高了資產經費的保障效能
在傳統管理體制下,武警部隊資產的產權管理實際上是一種“誰購建、誰使用、誰所有”的、資產所有權與使用權不分的、單位和部門所有、條塊分割的體制。資產所有權與使用權不分導致的單位和部門所有,必然造成各單位、各部門從局部利益出發,在資產建設上不考慮實際需要,不注重內部挖潛,一味追求“大而全”、“小而全”,盲目攀比,重復建設,閑置浪費加劇了部隊資產的供需矛盾,影響了資產的合理配置。同時,由于單位和部門所有帶來的利益剛性化,使各單位在資產的配置和占有使用上只能進、不能出,只能增加、不能減少,寧可閑置、不愿轉讓,造成資產存量的凝固化,阻礙了資產的合理流動和調劑余缺,影響了資產的合理、有效使用。武警部隊資產預算管理改革的實質,就是部隊資產的優化配置。這種優化配置,不僅僅是一個對國有資產存在空間重新布局的過程,也不僅僅是一個對國有資產投入方向重新定位的過程,而且更重要的是,這是一個涉及到方方面面、上下左右經濟利益關系的調整過程,就是要強調充分發揮預算的調控作用,要靠預算優化資產結構、調整經費投向,要正確處理單位和部門之間的經濟利益關系,為國有資產布局的戰略性調整,為資產結構的優化,創造現實可能性。
二、武警部隊預算管理現存問題對資產預算管理改革的影響分析 (一) 預算編制中問題造成的影響
自武警部隊采用零基預算編制方法以來,克服了原來基數預算法的不少缺陷,但我們也看到零基預算并非萬能,它自身也存在著固有的不足,加上其他一些主觀因素,預算編制在經過改革后主要存在著兩個問題:
一是計劃和預算相脫節。零基預算追求的是某一預算年度內資金使用效益的最大化,而部隊的中長期目標需要有跨越多個年度的預算預以配合,如果年度預算脫離對部隊自身和所處環境的長遠預測分析,單純的年度預算就會缺乏前瞻性、連貫性和預見性,就會與中長期計劃相脫節。二是不能真正做到從“零”開始。零基預算的推行是建立在大量資料及信息的搜集、篩選、分析和測算等工作的基礎之上的,并且零基預算要求提前一年編制預算,即使有編制預算的專家型人才,也難以無一遺漏地預見各項事業任務。面對這種情況,不少財務人員或是能力不夠或是圖省事,在編制預算時都會借鑒以往年度的預算,有的甚至就是在本年度預算的基礎上稍作修改即當作下一年度的預算,導致零基預算有名無實。
在資產管理與預算管理相結合的體制下,上述兩個問題的存在將會導致資產使用效率低下,配置結構不合理等一系列問題。預算與中長期計劃相脫節,勢必會導致相當一部分有利用價值的資產不適應即期事業任務需要,從而長期處于閑置狀態;不能真正做到從“零”開始,就無法了解各單位資產存量的實際情況,無法在各事業部門之間進行資產的調劑,重復建設也就無從遏制。
(二) 預算執行中問題造成的影響
預算執行中的主要問題就是預算執行與編制相分離的現象普遍存在執行不按預算進行,使預算在執行中架空是長久以來預算編制與執行的矛盾所在,零基預算在實施中將批準預算的級別提高一級,即本級單位部門預算由單位黨委審批,下級單位預算由上級黨委審批,這樣雖較好的防止了實施過程中的預算與執行脫節的問題,但是總部一級的單位預算的審批權限仍集中于本級黨委手中,這就為總部本級預算執行不嚴留下了伏筆。另外,對預算編制與執行之間關系尚未以立法形式明確出來,對不嚴格執行預算,變通執行預算的行為也沒有追究責任的法律依據,這在一定程度上縱容了執行不按預算進行的錯誤做法。顯而易見,如果執行不按預算進行,預算就失去了其應有的嚴肅性、權威性,形同虛設。如此一來,更談不上采用資產管理與預算管理相結合的辦法來規范資產管理工作了。
三、規范武警部隊資產預算的幾點建議
上述分析表明,部隊預算管理中存在的問題,降低了資產管理與預算管理相結合制度的運行效率。因此,要想用預算管理資產,真正落實“經費、資產、資金”三位一體的管理要求,提高資產、經費的綜合使用效益,就必須在解決預算原有問題的基礎上,建立科學合理的資產預算管理機制。
(一)嚴把預算編制關。事業部門在編制資產預算前,要認真統計分析存量資產的數量質量、價值及其分布情況,形成資產統計報告。同時,要根據經費總量、資產標準、存量資產狀況、資產報廢計劃及年度事業任務安排情況。提出資產采購計劃、編制分項經費預算,其中直接支出明細預算中形成的資產要反映清楚。財務部門依據資產標準、經費指標及任務安排情況實施嚴格的審核,提出審核意見,確保資產預算安排符合規定要求。
(二)嚴把預算決策關。財務部門審核事業部門資產預算后,匯總、綜合平衡并編制單位預算方案,提出預算審核意見及建議。然后報單位黨委常委會審議。各級黨委要按照上級黨委要求、指示,結合單位年度工作計劃安排,通盤考慮單位資產配置情況,充分聽取財務部門的審核意見和建議。審議中,要實行科學決策、民主決策、依法決策,對資產預算進行統籌安排。努力做到能夠利用舊的不買新的、能夠調劑的要調劑。使資產預算切實發揮配置資源的基礎性作用。財務部門依據黨委決策,將資產預算批復事業部門。需要注意的是,資產預算未經財務部門審核,黨委不予審議。
(三)嚴把預算執行關。事業部門采購資產時,屬于新采購的資產必須依據批準的資產預算,向財務部門提交有關資產采購的批件。對超過資產編配標準的,必須提交資產處置報告、原有資產減損報告,然后再按照批準的預算采購。對因事業任務變化,確需調整資產采購計劃的,必須調整資產預算,才準予采購。財務部門要依據批準的資產預算、有關批件實施嚴格審核。對于不按照資產預算采購、超過標準采購的。財務部門有權拒絕執行,以維護預算的嚴肅性、權威性。
本文主要是就進一步完善部隊預算管理,才可能真正管好資產展開了論述,但這并不意味著資產預算管理改革中的其它工作就可以被忽視。相反,也應在配套措施上下功夫。比如,制定科學合理的資產標準、組織財務人員進行培訓、實施集中采購制度、嚴格資產處置、加強資產管理的監督等等。在武警部隊深入開展資產管理與預算管理相結合工作的環境下,唯有把握住重點,統籌兼顧,資產管理狀況才能得到質的改變。
參考文獻:
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(作者通訊地址:西安武警工程學院碩士研究生陜西 西安 710086)
