加強國有資產監管，是始終伴隨國企改革進程的重要課題。近來，我國不少地方政府國資委相繼推進“國資監管全覆蓋”，把地方金融、文教、衛生等領域的國有資產納入國資委監管范圍，并醞釀加大國資優勢重組和產權流動。在開放流動的市場條件下，國企審計工作背景正在發生變化，其中一個顯著特點是，國資參股經營的企業經營模式將會大量出現。伴隨國資委系統全力推進“國資監管全覆蓋”，政府審計能否及時跟進落實“國資審計全覆蓋”十分重要。如何按照國家《企業國有資產法》落實對國資參股經營的審計監控，應當盡快引起有關方面的高度重視。
一、國資參股經營是符合我國經濟體制改革趨勢的國企經營模式
經過三十年的改革開放，我國國有企業經營機制已發生了與市場經濟體制相適應的巨大變化，這些變化主要體現在兩個方面：一是以建立現代企業制度為標志，我國國企內部經營機制基本完成了從計劃經濟體制下行政附屬機構向市場經濟體制下經營主體的轉變。二是以建立現代產權制度為標志，我國國企外部經營環境基本實現了由單一所有制下的行政封閉系統向多種所有制并存下的產權開放系統的轉變。
由于現代企業制度和現代產權制度的建立，進入本世紀以后，我國國企產權流動和重組逐步展開，以股份制和上市公司等為治理形式的多種所有制企業迅速發展。以上海為例，經國企改革和國資調整，大致形成五種企業經營模式，一是由多個國有企業重組形成的有限責任公司；二是由國企上市改制形成的股份制企業；三是由國企同外資合作形成的股份合資公司；四是由國有企業改制為股份制企業；五是由國資退出而形成的個體私營企業。
黨的十七大以來，我國調整優化國有經濟布局及結構的步伐加快。仍以上海為例，2008年8月，上海市國資委確立“國資監管全覆蓋”目標，將一批原屬相關委辦局監管的國有企業納入旗下，并對金融企業實行“委托監管”，推出《進一步推動上海國資國企改革發展的若干意見》，更加強調企業重組的開放性和市場化，要求打破以往國企重組的“體制內重組多，體制外重組少；與外資的合作多，與央企民企的合作少；以行政手段推動的多，通過市場產生的少”現象，通過采取十項措施，大力推動上海國企跨地區和跨所有制重組，大力推動國企整體上市或核心業務資產上市，大力推動上海國企走向全國、走向世界。
顯然，在開放流動的市場條件下，伴隨我國國有經濟結構和布局的優化調整，國資參股經營必然成為國有企業自我發展的常規市場行為。
二、落實對國資參股經營審計監控是實現“國資審計全覆蓋”的重要內容
實現國企審計全覆蓋應當涉及兩個方面要求，第一，以國資經營權為邊界實現國資審計全覆蓋，即被審國企的國資經營權使用延伸到那里，國企審計的監管就要跟進到那里，比如，不論是體制內還是體制外的跨行業國資投資經營，抑或跨地域國資投資經營等都需要納入審計監控。第二，以國資產權為邊界實現國資審計全覆蓋，即被審國企的國有資本產權變動出現到哪里，國企審計的監管就要跟進到那里，比如，不論是國有股東股權轉讓，還是國有資產清理等都需要納入審計監控。
國資參股經營是國有企業自覺遵循經濟規律的自主市場行為。在開放流動的市場條件下，國企參股經營行為必然普遍化、常態化和動態化。離開了對國資參股經營的審計監控，是談不上國資審計全覆蓋的。由于不斷出現的“體制內和體制外、外資企業和央企民企、合作行政推動和市場行為”等多方交叉互動之下的國企重組和國資參股經營，使得國企審計面對新情況，經受新挑戰。主要表現為以下情況：
一是國企產權結構復雜且委托代理鏈條拉長。由于企業經常性的投資行為，既包含聯合投資或交叉投資，也包含母子公司逆向投資，使得企業產權混合加大，經營委托代理關系的鏈條拉長，內部治理結構和組織結構必然出現新變化。二是國企經營多元化且跨地域經營行為增多。由于企業追求市場份額，其經營觸角將自發伸向生產成本低廉和市場資源集中的領域，其跨地域經營行為將成為常態化的企業選擇，這就使得母子公司或參股經營企業之間的地理距離拉長或領域間隔加大。三是國企資產證券化進程不斷加速。由于資本市場對企業提高融資效率的吸引力，國有資產會逐步向上市公司集中，在企業不斷投資資本市場行為的影響下，其高風險業務量也會大為增加，企業股權和債權結構更加復雜。四是國企跨國投資項目以及合資辦企不斷增多。為掌控能源或技術資源以及開拓市場，國企與外資合資經營的數量和規模必然增多，這既體現在國內合資的經營行為上面，也體現在國企到境外上市或境外經營的企業行為上面。
三、落實國資參股經營審計監控需要推動現有國企審計方式與時俱進
目前國企審計所遇到的挑戰，實質上是原有國企審計方式所面臨的挑戰。在開放流動的市場條件下，以單一國有產權為基礎的審計模式需要抓緊完善。這是因為，當市場對產權流動充分開放時，單一國有產權和單一經營地域的國企數量會逐漸減少，代之以將會出現大量混合所有制的企業和跨地區跨國界經營的企業。國企審計既要維護國有資產所有者的權益，又要維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，這對開放流動的市場條件下的國企審計十分現實,尤其對于國資參股經營審計更為必須。
加強對國資參股經營審計監控是由于我國經濟體制改革深入發展而提出的新要求，必然涉及國資審計工作機制和工作方法上的與時俱進。但就現實而言，以下三方面應當給予關注：
第一，國資參股經營審計的法規依據。由于我國國企進入市場化改革的時間不久，國家審計相關法律法規仍主要關注國有獨資和國資控股企業，比如，國家《審計法實施條例》主要針對“國有資本占控股地位或主導地位的企業”；國務院國資委、國家財政部和中央銀行等機構對產融結合的財務風險考核指標指引，尚不涉及國資多元化參股經營等。
第二，國資參股經營審計的經驗積累。我國各地方政府國資委推進國資監管全覆蓋，目前主要關注國資經營歸屬權意義上的全覆蓋，資產監管意義上的全覆蓋正在深入之中，政府審計需要盡快跟進和主動配套。由于歷史原因，國企審計人員熟悉在國資經營模式比較單一，產權邊界比較清晰條件下的國資審計，對于處于國資參股經營等多元所有制結構中的國資審計，需要完善工作機制和增加經驗積累，比如，對資產證券化條件下的國資參股經營審計、對跨地域和跨國界條件下的國資參股經營審計、對高風險投資的國資參股經營審計等，都是新形勢對審計人員提出的新要求。
第三，國資參股經營審計的內控環境。我國國企著手內部控制和風險管理制度建設的歷史不久，對于產權流動狀態下的企業科學決策尚缺少成熟思路和相應機制，對于國資參股經營的績效跟蹤也還缺少快速應對手段。比如，筆者所參與審計的多家上海地方大型國企，對國資參股經營的監管基本處于松弛狀態，這顯然會對國資經營形成績效損失，同時也給國企審計帶來風險。
四、落實國資參股經營審計監控應當以出資者國資經營權為線索
所謂國資參股經營是指，國有資本對某企業的股權投資行為，該行為不產生對被投資企業經營的實質控制力。國資參股經營行為并非特指國資參股民營資本或外國資本的企業經營，也包括A國企對B國企的股權投資行為。現代企業的經濟決策主要體現為控股股東或掌握相對多數股權股東的經營意志，出資國企無論參股何種產權主體的公司經營，都會面臨相同的資產績效損失風險。按照市場經濟的制度安排，國資參股經營行為源自國資經營權。按照國資審計監控全覆蓋要求，凡是在國資經營權范圍內的國資參股經營行為都應納入審計監控。
以國資經營權為線索，在國資參股經營審計監控中，應當關注以下投資績效損失：一是控股股東剝奪參股股東話語權，使參股股東利益訴求難以實現。《公司法》按多數資本決定原則設計的股東利益表決機制，存在控股股東侵害其他股東利益的可能。比如，控股股東強行推行私利主張，否決參股股東正當利益訴求，剝奪參股股東話語權等。二是控股股東通過不公平關聯交易轉移利潤，損害參股股東利益。控股股東利用其在股東會和董事會的控制地位，排斥參股股東參與公司決策，或在參股股東不知情等情況下，惡意轉移公司利潤，損害包括參股股東在內的公司利益。三是控股股東大量占用公司資金，公開或隱蔽地侵占參股股東利益。控股股東以行政協議或財務管理等手段大量占用或挪用公司資金，以不合理提高公司高管福利以及支付高額報酬，以及設置帳外帳截留公司收入等行為侵害公司利益。四是控股股東利用公司擔保，致使參股股東資產承擔連帶賠償風險。控股股東以公司為其個體行為擔保，向公司轉移經營風險，一旦出現經營失誤，則由公司承擔連帶賠償責任，參股股東由此被迫承擔連帶責任。
五、落實國資參股經營審計監控應以診斷委托代理關系為關鍵
加強對國資參股經營審計監控的制度安排，應該緊扣參股經營委托代理關系中的關鍵環節。針對國資經營委托代理關系中的效率損失，亟需消除三類問題：一是因代理層次復雜導致對國資參股經營權的監督缺位或虛設，二是因經營信息不對稱導致對國資參股經營權的監管效率低下；三是因內部人控制導致國資參股經營權被代理人濫用。以下方面需要重點把握：
一是嚴格對國企從事參股經營責任體系的審計確認。國企在國資經營權范圍內出資參股經營，雖屬市場主體行為，也需置于國資保值增值責任體系的制約之下。實踐證明，有效的委托代理關系約束制度應當具備人格化和制度化雙重特征。從人格化角度：根據我國市場經濟委托代理關系責任鏈傳遞的一般經驗，出資人是通過對代理人個人的職務約束來實現對其使用經營權監控的。但是，目前不少國企在出資參股經營行為時輕視代理人制度，基本未將參股經營行為置于激勵約束之下，如對參股經營企業的派出董事的人事安排缺少考慮，要么由出資國企董事長或總經理親自擔任派出董事，表面上重視參股經營，實際卻無法將董事長行為納入監控；要么指定某位中層干部兼任派出董事，但一般不過問其履職情況，使得參股經營企業重大決策信息反饋出現斷層。從制度化角度：出資企業必須以科學決策和快速反應機制為保證，實現其對參股經營企業實現動態監控，確保自身權利不受損害。比如，建立對派出董事、財務或其他管理人員的激勵管理制度、建立參股投資項目評估決策及授權審批制度、建立參股企業履行投資協議權利義務的重大事項報告制度、建立參股企業投資目標及紅利分配或資產折價等報告制度等。但是，目前不少出資國企尚未從科學決策角度建立相關監控制度，或制度建設不完全，致使其出現參股經營行為決策滯后或反映不到位等現象。
二是嚴格對國企從事參股經營管控能力的審計確認。出資國企對參股企業實施審計監督有別于其向參股經營企業派出董事，是兩種不同的監督治理方式。從公司法人治理角度，有無監督權和監督作用大小兩者具有本質區別，參股股東派出董事或監事執行自己意志的行為，不能取代其通過審計監督的方式形成的判斷依據。根據《公司法》，參股股東有權查閱公司相關經營決策和生產管理的相關資料，并根據審計結果，對參股公司經營行為進行質詢或建議，由此制約或者影響參股公司的企業行為。因此，需要對出資國企參股經營的管控能力做出審計判斷，以鑒別相關審計風險。比如，對出資國企完整掌握參股經營企業經營狀況及其信息能力的判斷、對出資國企及時捕捉參股經營企業經營生產異常情況能力的判斷、對出資國企向參股經營企業派出監管人員履職質量的判斷、對出資國企影響參股經營企業執行公司投資協議及其落實財務控制等有效性的判斷等。
三是嚴格對國企從事參股經營業績的審計確認。對國資參股經營的政府審計，應當按照“國資出資到哪里，審計監控就跟進到哪里”的原則，實現審計監控全覆蓋。在具體操作上，就是要確立以被審國企的國資出資行為為監控對象，進行跨行業、跨地區、跨國界、跨所有制的全覆蓋審計監控，即便是對其他國企的國資參股經營，也要落實審計監控。比如，對參股企業經營績效以及資產增減變動做出客觀評價、對參股企業經營業績以及利潤分配是否形成對國有資本權益的損失做出客觀評價、對參股企業的經營發展持續能力做出客觀評價、對參股企業經營風險做出客觀評價等。
四是嚴格對國企從事參股經營派出董事行為的審計確認。依據《公司法》，出資國企向參股經營企業派出代理人參與公司治理的行為，是依據財產關系，具體介入公司治理的法制化行為。派出董事或監事承擔執行股東意志的使命，其行為重在對參股經營企業日常經營和管理的跟蹤控制。由于派出董事或監事在委托代理關系中也存在逆向選擇和道德風險，因此也需要對其具體治理行為做出審計確認。比如，判斷派出董事或監事是否切實執行委托國企的經營意志、判斷派出董事或監事是否通過參與參股企業法人治理活動影響其經營決策、判斷派出董事或監事是否適時向委托國企報告參股企業法人治理活動的重要相關信息及其信息的真實性準確性和完整性、判斷派出董事或監事具體參與參股企業法人治理活動行為的合法性等。
實現“國資審計全覆蓋”是政府審計全力配合國資委系統實現“國資監管全覆蓋”的職責所在，落實“國資參股經營審計監控”是政府審計把握市場經濟規律的能力所在。面對市場經濟新要求，政府審計需要研究新情況，解決新問題，交出新答卷！
（作者為審計師）
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——原載2011《新會計》第4期
