人民銀行在國民經濟的發展中起著舉足輕重的作用，而內部控制機制直接影響著人民銀行正常的運行和管理及其作用的發揮。
從人民銀行當前實際情況看，內部控制短期目標應定位于防范內部風險、保證遵循法律和各項規章制度，尤其是要將風險防范作為重中之重。內部控制所要防范和控制的內部錯弊風險包括內部差錯風險和內部舞弊風險，前者是主觀無意識造成的風險，后者是工作人員主觀上有意識造成的風險。通過完善內部控制，將把這兩種風險降到最低程度。人民銀行內部控制是人民銀行管理控制理論體系中重要的應用分支，是人民銀行管理過程中不可或缺的基本環節之一。
一、人民銀行內部控制現狀研究
人民銀行內部控制是規范人民銀行自身行為、有效防范各類風險和職務犯罪的重要手段。近年來，人民銀行在加強內控建設和管理方面盡管做了大量工作和嘗試，但在實際運行過程中仍然存在著諸多問題和薄弱環節。
（一）內控機制建設中存在的主要問題
一是對內控建設的理解認識存在偏差。一些行對內部控制的認識過于簡單、片面，甚至理解為只要有了一套書面的規章制度就是建立了內部控制機制，實質上內部控制是貫穿業務過程始終的動態控制，不僅包括完善的規章制度，還包括可行的操作規程、嚴密的控制程序和預警預報系統等；二是內控建設缺乏統籌規劃。目前，部分行在內控建設中雖貫徹了全面性原則，但全行缺乏統籌規劃致使內控建設形成“以專業為主體，相互分割”的局面，沒有按照“風險管理貫穿業務流程始終”的要求，把部門之間的業務往來、憑證傳遞、賬務核對及相互監督納入到統一的制度體系中，形不成管理合力；三是內控建設滯后于業務發展。人民銀行業務創新和不斷發展變化使相應的業務規章滯后，跟不上業務發展的需要；四是內控制度建設沒有很好地體現“審慎性原則”的要求。
（二）內控機制運行中存在的主要問題
一是內控制度落實不到位，違規操作現象時有發生沒有把規章落到實處；二是人員素質和人情觀念影響了內控制度的執行。內部控制是對人的控制，人員素質決定內控制度能否很好地執行；三是在制度執行過程中各自為政，缺乏協調性和統一性；四是對決策管理層的日常行為缺乏有效控制；五是審計成果運用不充分，缺乏綜合分析。
二、人民銀行內部控制評價體系的構建
（一）人民銀行內部控制評價體系的內容
內部控制評價的范圍是人民銀行所有業務活動的全過程，重點是單位內部最容易發生風險的失控點，主要集中在直接管人、財、物、權力的重要崗位或環節上，特別是對財務、資金的監督作為重點。
1.內控建設評價
內控建設評價采取通過調查問卷或召開座談會的形式，了解被評價行各項業務的管理模式，分析這些管理模式能否將不相容崗位分開設置，崗位之間相互制約，工作環節銜接，決策按程序進行。內控建設評價系統主要包括即時轉發上級行有關制度文件的評價、員工對各項規章制度掌握程度的評價和按規定制定有關實施細則的評價。
2.內控執行評價
內控執行評價系統是對各職能部門為完成工作目標和防范風險，對各項業務和內部管理活動進行風險控制、制度管理和相互制約體系的評價。其主要包括會計業務內部控制的評價、財務管理內部控制的評價、國庫業務內部控制的評價、信貸資金內部控制的評價、外匯業務內部控制的評價、發行業務內部控制的評價、計算機業務內部控制的評價和機要保密、印章管理內部控制的評價等。
3.內控保障評價
根據“三道防線”的內部控制要求，對業務主管部門履行監管職責的評價，主要是評價業務部門是否按規定對所屬機構開展業務檢查，是否配備檢查人員，對檢查發現的問題是否落實整改措施并有整改回復，對重大問題是否移交監管部門。
4.內控綜合評價
內部控制綜合評價須以量化評價為主，對有關評價內容或要點賦予一定分值，并根據各種業務及其各環節在內部控制整體中的重要性設定相應權重。
內部控制綜合評價積分系統分三個計分層次，采用加權平均方式，按百分制計分。評價等級設置內控一類行、二類行、三類行和四類行共四個等級。一類行評價分值在90分以上，其內部控制狀況良好，各項制度健全有效，崗位設置和分工合理，制度執行嚴格，能有效防止違規違紀行為和經濟案件的發生。二類行評價分值在75~90分，其內部控制基本正常，各項制度齊全，但在制度建設或制度執行方面還存在少量的缺陷，不過這對業務運行和內部控制效果尚未產生明顯影響，沒有違章違紀問題發生。三類行評價分值在60~75分，其內部控制狀況不良，內部控制制度及執行存在明顯缺陷，部門分工、崗位設置不合理，存在一定的違章違紀現象。四類行評價分值在60分以下，其內部控制狀況很差，內部控制制度不健全，存在嚴重缺陷，部門分工不合理，崗位職責不清，違章違紀問題經常發生，并有經濟案件，現有管理體系已無法避免風險。
內部控制綜合評價要堅持定量分析與定性分析相結合，在對各項評價內容嚴格檢查、打分和初步得出評價等級以后，還要結合被評價單位內部管理狀況和經濟案件發案率的高低情況進行考評。
（二）人民銀行內部控制評價的方法
內部控制評價的方法是為實現評價目的，運用基本的評價技術對內部控制體系進行分析和評價而采取的技術和手段的總和。
1.調查表法
按照內部控制的一般要求，將需要調查的全部內容以提問的方式列出，并制成固定式樣的表格，然后交由被評價有關部門和人員回答，以此了解內部控制的方法即為調查表法。在調查表中，為每個問題分設“是”、“否”、“不適應”和“備注”四欄。調查表法的優點：一是簡便易行；二是能對調查對象提供一個概括的說明，有利于檢查人員做進一步的分析評價；三是編制調查表省時省力，可節省檢查人員的工作量；四是調查表“否”欄集中反映內部控制存在的問題，能引起檢查人員的高度重視。其缺點是：對被檢查單位某一環節的內部控制難以提供一個完整的、系統的、全面的分析評價；對于不同行業的被檢查單位或是特殊情況，“不適用”欄填的較多，而使調查表法顯得不太適用；調查人員機械地照表提問，使被調查人員流于形式，失去調查表的意義。
2.流程圖法
流程圖法是采用特定的符號，以業務流程線加以聯結，輔之以簡要的文字和數字，將某項業務處理程序和內部控制反映出來的一種描述方法。流程圖法是目前各國在內部控制評價中普遍采用的方法，它分為縱向流程圖和橫向流程圖兩種基本方式。前者是將業務處理的有關部門或有關的經辦人員按業務處理的先后次序從上到下加以排列的方法；后者是將業務處理的有關部門或有關的經辦人員按業務處理的先后次序從左到右加以排列的方法。
流程圖法的優點：從整體角度以簡明的形式描繪內部控制的情況，能較快檢查出內部控制邏輯上的薄弱環節，以便于評審；流程圖能表達內部控制的特征，便于修改。其不足之處在于：編制流程圖需要具備嫻熟的技術和豐富的工作經驗，并頗費時間；不能將內部控制的控制弱點明顯地標出來。因此，評價時須與其他兩種方法相結合。
3.文字說明法
文字說明法也叫記錄式調查法，是評價人員通過調查了解，將單位內部控制情況加以記錄整理而形成的一種書面文件。文字說明法適用于對所有單位內部控制的調查描繪。其類型主要有敘述式和條文式兩種。其優點是靈活，既可描述各種類型的組織，也可描述各種特點的業務，描述時不受限制。其缺點是不夠直觀，文字說明較冗長。
4.模糊綜合評價法
模糊綜合評價法是在模糊環境下，應用模糊變換原理，對受多種因素影響的事物作出全面評價，是一種十分有效的多因素決策方法。它解決了定性指標的定量評價，既可用于主觀指標的評價，又可用于客觀指標的評價。模糊綜合評價法應用范圍較廣，且評價結果對評價對象通常具有唯一性。但其也有缺陷，它不能解決評價指標間相關造成的評價信息重復問題，并且確定隸屬函數有一定困難。
5.評價方法選擇
調查表法、流程圖法、文字說明法等內部控制評價方法都是通過定性指標反映評價結果，主要依靠評價人員主觀性的經驗判斷，缺乏具體的定量標準，評價結果難以量化，從而缺乏客觀性和可靠性。模糊評價方法能夠克服這些缺點，將內部控制評價標準和評價結果量化，是一種準確確定控制風險的科學評價方法。
第一，內部控制評價中存在邊界不明晰，具有過渡空間的現象，模糊綜合評價法正是針對此特點并在各因素權重不同的基礎上做出綜合評價。模糊數學中的隸屬度概念可滿足模糊性的特點，模糊變換方法則可對應于權重性和綜合性的特點。這些特點為應用模糊數學方法提供了前提性可能。
第二，模糊綜合評價法已經應用在諸多領域，如績效評價、經濟效益分析、方案擇優、企業文化評價等。這為該法在內部控制評價中的應用提供了現實的經驗和參考。
以上兩點是模糊綜合評價法應用于內部控制評價的理論依據和現實依據。在此基礎上，通過建立適當的評價體系和評價模型，進一步改進和完善現有的內部控制評價機制，促進內部控制的理論與實踐的不斷發展。
（三）人民銀行內部控制評價的步驟
人民銀行內部控制評價的步驟包括：調查了解內部控制制度；建立內部控制評價的指標體系；構建模糊評價矩陣并作出評價。
1.調查了解內部控制制度
監管人員首先應做好評價前的準備工作，在熟悉相關制度法規的基礎上，認真調查了解人民銀行內部控制幾大要素情況。通過詢問有關人員和查詢各種資料，掌握內部控制的可靠程度，評價是否符合現行的政策法規，能否保障管理目標的實現，有無缺陷或錯漏等。此外，還要調查各部門內部控制的關聯性，能否互相銜接和配套。該環節要貫徹全面性原則。
2.建立內部控制評價的指標體系
模糊綜合評價模型的指標體系包括因素集、權重集、評語集。因素集需根據第一步了解到的內部控制制度以及執行情況來確定；權重集由專家（本文選取5位專家）對各因素在內部控制相應階段的重要程度以及發生風險的可能性來確定，首先5位專家對各因素進行打分，然后將分值加總并除以5，最后將平均分歸一化處理得到權重集；評語集由5位專家對每一因素進行評價確定，最后確定其隸屬度。
3.構建模糊評價矩陣并作出評價
根據確定的各因素在評語集中的隸屬度來構建模糊評價矩陣，由評價矩陣得出的結果進行評價，并提出改進措施。
（四）人民銀行內部控制評價指標體系
內部控制是一種全過程、全方位、全員參與的控制活動，任何的遺漏之處都可能出問題。因此，內部控制評價指標體系應當具有全面性和系統性。由于采用模糊綜合評價法進行內部控制評價，因此，構建內部控制評價的指標體系主要是因素集、權重集和評語集的確定。
1.因素集的確定
內部控制評價指標體系中因素集是按照內部控制評價的具體標準來確定，包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與交流以及監督五個因素。這些因素又分別有各自的二級指標，通過二級指標能更具體地反映出人民銀行內部控制執行情況，如表1所示。
因此，因素集可記為：
U1=｛u1,u2,u3,u4｝
U2=｛u5,u6,u7,u8｝
U3=｛u9,u10,u11,u12｝
U4=｛u13,u14,u15,u16｝
U5=｛u17,u18,u19,u20｝
U=｛U1,U2,U3,U4,U5｝
=｛u1,u2,u3,u4,u5,u6,u7,u8,u9,u10,u11,u12,u13,u14,u15,u16,u17,u18,u19,u20｝
其中Ui(i=1,2,...,5)和uj（j=1,2,...,20)見表1。
2.因素權重集的確定
選取絕對法由5位專家對這5因素各自控制因素的權重進行評分，評分的絕對值在0-1之間。確定因素權重集的過程如下：
第一步，給出5因素的權重分配向量。5位專家各自對5個因素的權重作出判斷，給出5個權重分配向量，向量的各分量分別對應這5個因素的權重評分。依次對每個因素的權重評分取算術平均值，將得出的數值依次作為5個因素新的權重評分，并形成新的權重向量。再對其進行歸一化，從而得到5因素的權重分配向量
A=｛A1,A2,A3,A4,A5｝
其中Ai（i=1,2,...,5)是因素Ui的權重，并滿足 。
第二步，確定5因素各自控制因素的權重，并給出最終的權重分配向量。采用第一步中的方法，可得到最終的權重分配向量
A=｛a1,a2...,a20｝
其中ai（i=1,2,...,20)是因素ui的權重，并滿足 。
3.因素評語集的確定
模糊綜合評價模型中評語集是指被評價項目的優劣程度，這里定義為五個檔次，分別是很好、較好、一般、較差、很差，用V=｛v1,v2,v3,v4,v5｝表示。V表示對U的模糊評價集，vi表示對內部控制各因素的第i種評價。其中：v1表示內部控制評價因素的二級指標執行很好—執行程度85%—100%；v2表示執行較好—執行程度75%—85%；v3表示執行一般—執行程度65%一75%；v4表示執行較差—執行程度55%一65%；v5表示執行很差—執行程度55%以下。
首先，評價人員（選取5位）根據內部控制測試記錄，評價內部控制執行情況，即i=1,2,...,5。fi(uj)≤vi表示第i個評審人員對內部控制評價因素uj評分。
其次，計算內部控制評價因素評價值。如果fi(uj)≤vi，則令ai表示fi(uj)≤vi的次數，得出
（五）人民銀行內部控制評價矩陣的構建
首先，對因素集中的單因素ui(i=1,2,...,20)作單因素評價，然后判定因素ui在評語集評價等級vj(j=1,2,...,5)中的隸屬度rij，就得出第i個因素ui的單因素評價集：
ri=｛ri1,ri2,ri3,ri4,ri5｝
這樣m個因素的評價集就能夠得出一個評價矩陣R。即每一個評價對象確定了從U到V的模糊關系R，即如下矩陣：
其中rij為評判對象ui被評為vj的隸屬度，即rij表示第i個因素在ui在第j個評價等級vj上的頻率分布，將其歸一化使之滿足 。內部控制評價矩陣構建完畢。
（六）進行模糊合成并作出評價
R中不同行反映某被評價實物從不同的單因素看對各等級模糊子集的隸屬程度。用權重分配向量A將不同的行進行綜合，就可得到該被評價事物從總體上看對各等級模糊子集的隸屬程度，即模糊綜合評價結果向量。
引入V上的模糊子集B（決策集），B=(b1,b2,..b5)，構成模糊評價。令B=A*R(*為算子符號)，稱為模糊變換。采用普通矩陣乘法（即加權平均法）是要讓每個因素都對評價有所貢獻，比較客觀地反映評價對象的全貌。如果評判結果 ，應將它歸一化。
bj表示被評價對象具有評語vj的程度。各個評價指標具體反映了評價對象在所評價的特征方面的分布狀態，使評價者對評價對象有更深入的了解，并能作各種靈活的處理。如要選擇一個決策，可選最大的bj所對應的等級vj作出評價結果。這樣就完成了評價體系中5因素的綜合評價，從而構建了人民銀行內部控制評價體系。
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