國家審計署頒布的《2008年至2012年審計工作發展規劃》(以下簡稱《五年規劃》)明確提出,“全面推進績效審計促進轉變經濟發展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用,利用的經濟性、效率性和效果性,促進建設資源節約型和環境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。”在固定資產投資審計方面提出要“圍繞促進提高固定資產投資效益,關注對國家基礎產業和基礎設施投資、關注國計民生的重點投資項目和國家專項建設資金的審計,查處重大違法違規和嚴重損失浪費問題,促進加強項目管理,保障投資效果,關注國家宏觀投資政策的落實和執行效果,促進完善政策法規,深化投融資體制改革。”這是目前在國家經濟迅猛發展的歷史時期我國審計與國際審計接軌的一項重大決策,為國家審計的發展指明了方向。審計署《五年規劃》發布以來。國家各級審計機關在總結歷史經驗的基礎上,結合建設項目審計工作實際,逐步開展了固定資產投資效益審計的嘗試,并取得了一定的成效。但縱觀投資效益審計歷史現狀,仍存在很多不足和亟待完善之處。故此,本人結合本地區衛生系統固定資產投資效益審計實際,淺談一下自己的觀點和認識,希望能為固定資產投資效益審計的發展起到一定的啟示作用。
一、對醫院固定資產投資效益審計的認識
(一)從醫院固定資產投資審計來講,審計內容不僅涉及到醫院(建設單位)的財務收支及管理情況,更重要的是涉及到施工企業資質、決策、規劃、設計、采購、招標、施工、監理、概(預)算等與建設項目有關的各項管理活動,還涉及到關聯單位財政、財務收支及有關經濟活動的真實性、合法性和效益性進行的審查,如項目審批部門、醫院主管部門等。以達到評價經濟責任,維護國家財經法紀,改善項目和建設單位投資管理,提高投資和經營效益。促進衛生事業發展。由此可以看出對醫院固定資產投資效益的審計,是整個投資審計體系和審計內容的重要組成部分。
(二)從醫院建設投資效益影響的分布看,其影響力不僅貫穿于國民經濟各部門,而且也體現在固定資產投資活動全過程。對于醫院來講,投資效益影響力主要分布于人民群眾對醫院投資效益的認可,這是最大的影響力,如果人民群眾從投資中享受到了質優價廉的投資成果,人民群眾比較滿意,說明投資效益顯著。其次就是醫院運營的影響力,如果新投資的建設項目能夠給醫院帶來較為公平的投入產出比價值,說明該項投資是有價值的。再就是對政府的影響力,主要體現在財政資金投放的績效性和政府投資決策的科學性。
(三)醫院固定資產投資效益審計具有綜合性。不僅反映在建設資金運動的最終成果上,而且體現在建設資金運動的各個環節中,固定資產投資效益審計具有整體性,它不僅由醫院建設項目本身效益所決定,更取決于本地區、本部門乃至國家的宏觀投資活動。也就是說在開展醫院投資效益審計過程中,不僅要關注項目建設的直接經濟效益,還要綜合考慮到項目所帶來的社會效益、環境效益等等。
(四)加強醫院固定資產投資效益審計是進一步促進現階段醫院建設項目管理、提高投資管理水平,落實投資責任制,促進投資決策優化,減少重復建設和損失浪費的需要。
(五)加強醫院固定資產投資效益審計具有提高投資“免疫能力”,劉家義審計長在2008年全國審計工作會議上的講話中指出:審計“作為保障國家經濟社會健康運行的‘免疫系統’,首先必須充分發揮預防功能”。這對于提高固定資產投資質量和績效,增強經濟社會運行的“免疫力”,推動經濟社會、醫療衛生事業全面、協調、健康、可持續發展發揮著重要作用。
通過以上對固定資產投資效益審計的認識,不難看出固定資產投資效益審計是一個獨立的審計類型,是任何其他項目審計如建設項目預算執行審計、竣工決算審計等類型審計所替代不了的,以其它任何類型的審計來涵蓋固定資產投資效益審計也是不完整的。 二、醫院固定資產投資效益審計的主要內容
除了要重點揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失等問題外,還應按照以下幾個方面的內容開展審查:
(一)審查建設項目立項決策的科學、正確性
保證立項正確,可行性研究論證是關鍵。但審計中發現許多項目建設前期準備工作草率,可行性研究報告不實不深,論證不充分,調研不詳實,前期準備工作存在應付、走形式的現象,直接導致工程項目投資效益低,或是虧損項目,投資決策造成的損失和浪費巨大,實在令人痛心。筆者了解到,某些地區的醫療機構興建的病房大樓與當地百姓消費能力差距較大,普通百姓住不起院,致使病房大樓閑置,形成投資浪費,某些醫院不經主管部門審批就盲目投資引進大型醫療設備,由于缺乏科學論證致使設備運行成本偏高,加重了患者負擔,設備使用率偏低,形成投資浪費。
投資決策失誤是客觀存在的,—方面投資決策是一種對未來醫院經營的估計和預測,另一方面由于目前醫院建設投資資金主要來源于地方政府,有的地方主管部門和建設單位為了局部利益,爭取國家資金盲目上項目,有些決策的形成完全取決于決策層的行政意愿。要糾正這些問題,必須在項目決策階段進行科學論證,做出正確決策,為決策層提供可靠的決策依據。由此可見,可行性研究是科學決策投資的依據,也是目前國際上通行的投資決策依據,做好項目決策階段工作,可以達到正確決策。減少投資浪費、提高投資效益的目的。所以投資效益審計也應把對可行性研究報告的分析作為審計的一個重要方面。
投資決策審計,重點是對可行性研究報告進行再評估。根據目前建設項目可行性研究的程序來看,審計的主要內容有:
1,審查對所提出的項目建設背景是否真實,建設條件能否落實,可行性研究內容是否齊全,深度能否達到規定的要求并滿足設計需要。
2,審查承擔可行性研究的單位是否具備一定的資格、資質條件,可行性研究的審核批準是否符合基本建設程序。
3,審查可行性研究中的技術論證、經濟論證、財務投資方案是否切實可行。從而對可行性研究作出的結論進行評價,為投資決策提供審計信息,以便做到在決策階段體現其項目建設的可行性、效益性。
4,審查建設項目是否符合當地衛生發展規劃。
5,審查是否符合當地建設規劃和用地規劃。
(二)審查各項定額標準如估算、概算、預算是否科學合理
初步設計是根據批準的可行性研究報告和設計基礎資料,對項目進行系統研究、概略計算和估算,做出總體安排。通過各種方案的技術經濟比較,選擇技術上比較先進,投資比較合理的方案。這一目的是在指定的時間、空間限制條件下,在投資控制和質量要求下,做出技術上可行、經濟上合理的設計和規定,并編制項目概算,醫院主管部門對初步設計要作必要的修改和補充;設計概算是在投資估算的控制下編制和確定建設項目從籌建至竣工交付使用所需的全部費用文件。效益審計中加強對“兩算”的審查力度,對提高決策和設計的質量,減少投資損失,減少不確定因素,加快工程建設進度,充分發揮投資效益具有十分重要的意義。進行概預算文件審計的主要內容有:
1_審查概預算文件編制的合規性、合法性。包括概預算文件的組成內容是否完整,所依據資料是否齊全,是否做到了符合實際。概預算定額與概算指標是否符合建設項自的專業要求和國家規定的標準,材料與設備供應方式、市場價格與預算價格是否正確,工程量的計算、概預算定額和指標的套用是否合規。
2,審查概預算的執行情況。包括審查建設項目是否按照批準文件所規定的內容完成,查明是否存在預算超概算、決算超預算的現象,概預算的變動是否有變動依據,是否有手續完備的設計變更商洽,有無搞計劃外工程、概預算外購置、超標準建設等情況,并分析主客觀原因,找出存在的問題。
(三)審查建設工期和達到設計能力的合理性
審計中發現有的項目投資運行幾年,竣工決算驗收及固定資產移交工作仍未結束,工程質量得不到保障,同時不斷增加建設單位管理費用,有的建設單位領導和專業人員已調離原崗位,出現竣工資料不全,固定資產不能及時清理和移交,以及資產流失等問題。項目竣工決算是由建設單位編制的反映建設項目實際造價和投資效果的文件,是竣工驗收報告的重要組成部分,竣工驗收是全面考核建設工作的重要環節,此階段主要檢查設計、工程質量是否符合要求,審查投資使用是否合理等,是投資成果轉入生產或使用的標志。建設項目竣工驗收審計要對項目投資效益進行綜合評價。評價主要從以下四個方面來進行:
1,通過對建設工期與達到設計能力年限的對比分析,評價建設速度的快慢和建設工期對投資效益的影響。
2,通過對投資預算(概算)與投資完成情況、工程成本及單位生產能力投資的對比分析,評價工程造價和建設費用的高低。
3,通過對建設項目投資回收期、財務凈現值、內部收益率等經濟指標的分析,評價項目建設投產后的獲利能力。
(四)資金使用的效率性、經濟性
資金使用的審計,在現實中違規使用基本建設資金的現象很多,主要表現在;
1,建設資金沒有做到專款專用,存在賬外運作,如用于出借給有關工程項目承包人,收取的利息進入“小金庫”,這既違反財務制度規定,又容易導致腐敗現象的發生。
2,工程建設資金存在被挪用情況。
3,資金撥付不規范,存在白條支付及工程款直接撥付給承建者個人的現象,審計中發現建設期間撥付的工程進度款,大部分都沒有正式發票,有的是白條,有的是臨時收據。
4,資金使用不合理。對資金使用的審計,要抓住資金流程這個主線,從立項,資金的籌集、撥付,到管理、使用等環節著手進行審查,審查資金是否及時足額到位,使用是否合規,有無轉移、侵占、挪用建設資金的問題。切實保證項目建設資金能夠專款專用,防止挪用和變相挪用t審查是否嚴格掌握項目建設資金的各項開支標準,杜絕損失浪費。
(五)審查工程管理
對工程管理和監理的審計,要審查項目建設管理、監理的體制是否規范合理,審查工程監理單位是否具有工程監理資格、監理人員是否持證上崗,在對工程監理機構實行招投標過程中,要重點從監理機構的規模業績、派駐現場監理人員的數量和質量等方面實施審查,以便加強現施工場監理,保證項目的再監督和再制約。
(六)審查投資后的醫院運營能力。投資效益審計還應對醫院的現金流量進行分析和審查,審查和評價項目貸款償還能力、審查財務核算的合規性、審查項目建成后新增固定資產帶來新增效益情況、審查投資回收情況以及帶動地區經濟、社會、環境效益等情況。
三、醫院固定資產投資效益審計的狀況
(一)醫院固定資產投資效益審計的主要情況
1,開展領域:近幾年來,衛生系統固定資產投資效益審計表現在主管部門一是重“大”輕“小”,即重審大型醫療機構(二級以上醫療機構),輕審小型醫療機構(鄉鎮衛生院),二是重審基本建設,輕審設備購置。
2,審計主體不明確:由誰審計?審計誰?為什么審計?審計什么?等等還有待遇進一步理順。
3,建設項目投資效益審計不系統、不全面,在房屋建筑物的基本建設投資方面只是對其中的部分工程單元,如只對建設資金收支的合規性和個別已暴露出來的工程質量問題進行審計,而報告中所披露的直接經濟效益的審計成果,很多都是借助于被審項目所提供的資料取得的,存在不客觀的情況;在大型醫療設備購置投資效益審計方面主要還是側重于資金的撥付流程,而設備的招投標審計、合同履行情況的審計、設備投資回報等方面還有些欠缺。
(二)開展醫院固定資產投資效益審計存在的困難和問題
1,人員少,知識結構老化、單一,缺乏高素質、綜合能力強、懂專業的審計人員。投資審計人員應具備工程和財會等專業復合知識,要在工程立項、概算編制、招標合同、施工、決算等程序上,抓住每個關鍵環節必備的資料,從中揭示出不合理、不真實等問題,從理論、實際操作、管理流程及文件法規上全面了解、把握必備的知識,有利于從宏觀上、微觀上把握并開展審計工作,提高審計效率。由于固定資產投資審計專業性強的特殊性,在審計部門內部很難實行全方位的人力資源整合,目前在審計機關人力資源不足的情況下,多數都采取外聘或審計“外部化”的權益措施,從而影響了審計質量,更多的還是存在審計風險。
2,固定資產投資效益審計,還沒有一個比較明確、完整的審計指標體系,不能按照審計指標的范圍進行審計、比較和評價。所以,在現階段這種審計方式、方法、標準、成果都帶有不確定性,給審計人員帶來很大困難,無從下手,審計成果也很難得到社會承認。
3,審計實施環節滯后,醫療機構投資效益審計應該是投資全過程的審計,目前一般都是項目完工后審計,即事后審計,沒有做到審計關口前移,投資中期發生的不合規和投資浪費,不能做到預防,只能被動懲戒。
四,開展醫院固定資產投資效益審計的建議
(一)在項目選定上,既要選擇醫院基本建設投資項目,又要選擇大型醫療設備購置的投資項目-既要選擇國家投資的項目,又要選擇地方投資的項目。既要選擇城市醫院投資項目,又要選擇農村衛生機構投資項目。
(二)醫院固定資產投資效益審計要實施全過程跟蹤審計,做到審計關口前移,真正體現“審計免疫功能”。 (三)關于醫院投資后期經營效益審計內容的選擇
1,選擇投資回收期,看是否實現了項目前期投資論證的目標。
2,選擇醫院經營現金流,看是否存在投資項目不飽和經營。
3,選擇醫院某個單病種成本收益率,看投資項目給患者帶來的經濟負擔情況。
(四)審計目標的確定
一般而言,效益審計均把審計目標確定為提高經濟效益。按照劉家義審計長在2008年全國審計工作會上的講話精神,效益審計的目標還應包括“效益”“效率”和“效果”,醫院投資效益審計目標既有可以用貨幣計量的目標,也有不可用貨幣計量的目標。如人民群眾對醫院的滿意率,環境評價指標實現情況,即環境效益等;不應該僅局限于建設效果和達到預期建設目標,更應著眼于投資機制、建設規劃布局、工程建設管理等方面。通過對投資效益做出客觀評價,分析投資、預算管理體制中存在的缺陷,提出改進建議,促進節約政府投資,提高資源利用率。減少損失浪費,提高投資效益。因此,醫院固定資產投資效益審計應該以促進醫療衛生事業體制改革、改善社會保障投資管理,提高衛生資源利用效率為總體目標。
審計目標的確定應注意兩個方面的問題:一是審計目標要具有導向性,為達到審計發揮導向作用目的,即要注重項目審計的系統性,又要把握項目審計的風險性;二是審計目標要有綜合性,效益審計的目標絕不是單一的財務收支合法性,而是由項目的經濟性、效率性、效果性等組成的多樣性目標。
五、投資效益審計期間應注意的問題
由于固定資產投資項目建設周期較長,建設期間國家的經濟政策不斷調整和變化,因此要注意下問題:
1,根據建設項目實施進度,確定和調整審計實施計劃。
2,根據建設項目單元工程的設計變更,適時調整審計內容。
3,根據國家最新出臺的經濟改革政策,適時調整審計總目標。
4,根據項目實施進度和單元工程完工情況,隨時出具單項審計意見或審計報告,做到隨時發現問題,隨時披露和解決問題,做到邊審計,邊整改。
5,審計終結后,注意及時完善審計檔案資料。
