一、現代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原則和核心
近代西方資產階級高舉反封建專制的大旗,提出“天賦人權論”、“社會契約論”、“人民主權學說”等理論,宣傳群眾,武裝人民,發動資產階級革命,摧毀封建專制統治,廢除教會特權,以自由、平等、人權為政治主要內容和目標,按“分權學說”建立起憲政體制的現代國家。在憲政制度即民主政治下,權力分立,立法權、行政權和司法權分別由不同機關行使。國家職能分工使公共行政作為一種由行政機關這個特定主體從事的活動分離出來,推動資產階級法治理論轉向以法治國、法治行政軌道。通過分權,清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把國家和政府的活動都納入法律調整和規范的范圍。現代國家憲政制度中的權力制衡機制,對行政權來說,主要是通過立法和司法途徑來實現對行政的監督和控制,確保行政機關依法行政,避免和消除行政權力的運用對公民或其他組織合法權益的侵犯和損害。
我國實行人民代表大會為組織形式的人民民主專政,堅持中國共產黨領導的多黨合作的政治協商制度。我國憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”憲法規定,人民檢察院是國家法律監督機關,獨立行使檢察權;人民法院是國家審判機關,獨立行使審判權;與行政機關是并列關系。在我國,依法行政、民主法治行政是人民通過自己的代表機關設立行政機關,行使權力管理國家和社會事務,并制定憲法和法律,加以調整、規范,使其置于權力機關、檢察機關和審判機關的監督之下。我國憲法還賦予公民各項政治、經濟、文化活動的權利和對國家機關批評建議、申訴、控告、檢舉及取得損害賠償等監督權利,表明我國人民的民主權利有了憲法的充分保障,任何權力的行使均不得侵犯。體現了一個民主的法治國家所具有的人民主權至上,法律至上,以權力制約權力和以公民權利制衡國家權力的基本特征。這既是對人民當家作主的充分肯定,也是法高于權的“法治”精神的重要標志,為實現民主政治,依法行政,提供了憲法根據。這種制約都是通過法定的權力和法定的權利來實現的,是依法行政的根本保障。
依法行政是現代行政管理的一條根本法律原則,是行政法治的核心和內在要求。它是政府與法的關系的一條基本準則,表明法是高于行政的。依法行政之所以為行政法治的原則和核心,是它能保證在行政領域實現民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成為民主的法治,不是專制的法治。行政機關作為權力機關的執行機關必須依法行政。在西方三權分立的國家亦即必須服從旨在實現民主政治的內容與目標的法律。在我國必須服從旨在保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權,實現人民當家作主的法律。我國憲法規定:“國家維護社會主義法制的統一與尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這個規定最集中最精辟地概括了我國社會主義的法治精神,明確昭示我國推行憲治、法治,國家依靠法律治國,重點治理或制約國家權力,即依法治權、治吏。同時也是對依法行政原則內容的最明確、最深刻的規定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使權力。“以法治吏”,即依靠法律治理政府,制約行政權力。務必職權法定,依法授權。無職權便無行政,但職權要合法產生,不能由行政機關自行設定。非法定之權則為特權。以法治吏實質是治權。用法律管好權,一要管住權力來源,二要管住權力行使。用法管好權力行使,既要管住行使過程,又要管住行使后果。管住權力行使過程要求行政機關行使權力管理行政事務,必須以憲法和法律為根據,符合法定的職責、權限和行使的步驟、方式、手段。同時還要求行政機關在行使法律所賦予的自由裁量權時,必須符合法律的目的、意圖和大多數人的公平正義觀念,合情合理和客觀適度,無損或盡量減少損害國家和人民的利益。總之,現代行政管理的依法行政不僅指行政行為要形式上合法,而且還要在實質上合法,符合法律的“正義性”。否則將導致越權、濫權或者失職、瀆職,構成違法或不當行政。管住權力行使后果,要求行政機關對其行政違法或不當行為承擔相應的法律責任。這樣,才能維持行政機關與公民之間在法律上的平衡,建立起國家與人民之間的正常關系,確保和發展公民的權利和自由,尊重和保障人權。
二、現代行政管理的依法行政是依法治國的關鍵
在西方發達國家,稱當代國家為行政國家,歷來十分重視國家行政活動的依法性。無論從形式上要求政府行為必須有直接的法律依據,還是從實質上的法律正義性來確認政府行為的合法性,都是從國家的法治原則出發,維護“議會主權”,保障“國家法治”。英國的議會主權與法治原則和行政法的關系最為密切,其“越權無效”和“自然公正”的行政法原則,被認為對于決定國家的權力和公民的權利的平衡發揮著重要的作用。美國甚至把“聯邦主義”、“分權主義”與“法治主義”的憲法原則,同時作為其行政法的基本原則。在法國,行政法治原則被稱為法治國原則,行政法治是維護法國統治階級利益的有效工具。可見,行政法治與國家法治是緊密聯系的,同國家的長治久安息息相關。
在我國,依法行政被列入憲法中作為國家憲治的一項重要內容提出來,成為憲法原則的重要組成部分。黨的十五大報告指出“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”在我國,人民治理國家的“各種途徑和形式”主要是行政管理。國家事務、經濟文化事業、社會事務大量是國家行政事務。“保證國家各項工作都依法進行”,最根本在于依法行政。行政法治是建設社會主義法治國家的重要內容,依法行政是依法治國的標志。
