一、行政忠誠的內涵及必要性
行政忠誠指的是行政主體對上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇。忠誠行為的出發點是服從，服從上級和組織的意志和政令，按上級及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時，這種服從不是消極的，而是真心實意地去執行上級和組織的指令，盡責盡力實現上級和組織的目標，全心全意地去維護上級和組織的權威。
作為一種行政的行為規范，忠誠是行政組織體系和治理方式的內在要求。行政組織系統是一個有序的等級結構，它是通過逐級授權而形成的上下權力統屬關系系統。下級的權力來自上級授權，下級的職責是完成上級確定的目標。在這種科層官僚組織結構中，上級與下級的地位是單向的，不可逆的，上級處于主導地位，下級處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質， 必然要求下級必須服從上級，員工應該尊崇領導。從組織學的角度看，在行政組織關系內，行政人員是作為組織的一個角色而存在的，而不是一個自然人或公民。它是組織機器中的一個部件，或者說是組織實現其目標的工具，個人沒有獨立的地位和價值。當然，這并不否認行政人員作為個人具有的獨立人格和作為公民擁有的權利，只是當他作為行政組織中的一個角色去處理與行政組織和上層的關系時，他（她）只能去服從和忠誠于組織，而不能強調個人的自由和獨立。否則，行政組織系統就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價值。
約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經以權力效應的“雙峰對稱”理論解釋個人服從的理由，并說明服從對實現行政目標的重要性。“雙峰對稱”理論認為，“組織只有贏得內部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權力的大小和可靠性取決于內部服從的程度”。［1］因此，組織系統中的個人服從是有效行使權力的基本保證，個人的從屬地位是權力效應的決定性因素。自上而下的等級次序是組織高效運行權力所必需的，也是政府實現組織目標的必要保障。根據加爾布雷斯的理論，“內部權力和外部權力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人們服從其目標的首要條件”。［2］行政人員作為個體，或者作為下級，其基本職責與任務是執行上級的命令，他們的角色只是組織機構整體安排中的一個分子。“個人要服從組織的共同目標，這種對內實行的權力就使組織有能力在外部強調自己的意志。內部對外部起關鍵作用。這是行使任何組織權力的一個永恒的特征。”［3］在組織的協作體系中，個人的基本角色只能是服從與效忠。
二、行政忠誠困境的產生及其原因
可以說，行政忠誠不論對于行政組織系統的有效運行，還是對于行政人員自我價值的實現，都是很重要的。然而，人們在具體履行忠誠義務時，卻常常陷入忠誠與道德自主性相沖突的倫理困境。
在公共行政實踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個人有限的道德理性能力。這是工業化時代的產物，在資本主義自由經濟的發展中起了至關重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權力運行模式，為推進資本主義經濟的發展提供了有效的制度保障。政府管理在統一指揮與嚴格的服從中創造了高效行政的經典模式。但是，官僚體制下的個人在服從權威的同時，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結構，他們不可能塑造個人完善的自主意識，也不能作為獨立的個體選擇行為。行政組織有國家的強制性力量作為后盾，組織中的個人通常無力擺脫組織的控制，在一個官僚制機制十分完善的組織環境中，個人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個體的行為便出現了米爾格萊姆所說的“代理轉換理論”，在官僚組織當中，官僚個體的態度發生了巨大的變化，即在嚴密的科層體制之下，以及以國家力量作為威懾力量的情況下，官僚個體“從為自己的目的而行動轉換到作為純粹的代理人為實現他人利益的愿望而行動”。［4］這往往會導致官僚個體只對擁有權力的上級指示負責，卻不為上級所命令完成的行為負責。官僚組織成員在這種等級森嚴的體制當中，當個體作為行政人員進入官僚組織之后，他們所謂非社會化的、自然的人的特征就消失了，成為了執行上級命令的工具，其主要職責就變成了組織權力實現目標的工具和手段，從而導致了官僚個體的倫理自主性的嚴重弱化和工具化。
由此我們不難看出，行政忠誠可能會在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區。有學者指出，希特勒的第三帝國給世界帶來的災難，就是發生在一個嚴格的服從型官僚體制基礎上的。正是行政官員的服從與忠誠，使希特勒病態的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現實。納粹統治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當時社會上的病態狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國的官員們在執行希特勒的命令時，都把它看作是服從上級的指令，全力以赴地支持和貫徹上級的決策是他們的職責，執行大屠殺的命令也只是履行職責而已。他們是堅定地忠誠于納粹政府，或者說忠誠于希特勒的。
但是，沒有人能否認，他們的服從與忠誠是盲目與愚蠢的，實際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機器的性質密切相關。在官僚制度中，作為執行者的一般行政人員，甚至各級行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個人服從與忠誠以外，并不需要個人自主的判斷與選擇。組織中的職責對個人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環境中，個人也就喪失了對善惡的辨析力，至少對上級的指令和決策的是非對錯，沒有了分辨力，也不愿意進行辨析。這樣，當上級的決策失誤甚至出現一些惡意的決定時，他們就會成為錯誤的推行者甚至罪惡的幫兇。
