一、政府層面
政府在我國高等教育的發展中既扮演著高等學校資金提供者的角色,又是調整、指導各方行動的宏觀調控者,因而政府在高校貸款風險化解和解決高校經費投入過程中應發揮主導作用。具體應從以下方面進行:
(一)充分運用財稅手段,加大對高等教育的投入
1.加大中央財政對地方財政教育投入的轉移力度,實現教育經費投入的均衡性
由于教育投入受到地方經濟發展水平的影響,經濟水平發展較快的東部地區和中部地區對教育投入的力度明顯高于西部經濟不發達地區。以陜西省屬高校為例,2007年普通高校生均預算內事業費和生均預算內公用經費分別相當于全國平均水平的59.83%和49.73%。產生這種現象的原因不僅在于地方政府對于高等教育的重視程度,同時也受各地區經濟發展水平、高校數量和高校規模等因素的影響。對于經濟發展水平較慢、高校數量較多和在校生規模較大的陜西這個“教育大省”來講,盡管生均預算內教育事業費和省均預算內公用經費的增長率都高于全國平均水平,但總體排名與其教育大省的身份反差極為明顯。單純依靠地方政府加強教育投入,短期內仍不能實現教育大省向教育強省轉變的目標。因此,筆者認為,在實施教育強國戰略的過程中,對于陜西、四川等經濟發展水平落后、教育規模大的“經濟窮省、教育大省”,中央政府要充分發揮中央財政的宏觀調控能力,考慮地方教育支出占地方財政支出的比重、人均財力以及當地生均培養成本,按照各地標準高等教育支出和各地財力客觀承受的高等教育經費缺口來進行高等教育經費均衡性財政轉移支付,縮小高等教育經費的地區性差異,逐步使“教育大省”轉變為“教育強省”。 地方財政改革高等教育經費投入機制,加大對高等教育投入的傾斜力度
在加大中央財政對地方財政教育投入轉移的同時,地方政府也要加大對教育的投入,一方面,要盡快通過立法方式,落實教育經費投入占GDP的比例標準,不斷提高高校生均預算內教育事業費與生均預算內公用經費,力爭達到全國平均水平。另一方面要改進現有高校經費撥款實行的“綜合定額+專項補助”的資源約束型分配方式,設立專門機構,在遵循“效率優先、兼顧公平”的原則的基礎上,通過建立高校財政預算分配模型、高校財務綜合業績評價體系和高校財務危機監控機制,建立一種“高校按需辦學、政府按產辦學”的需求約束撥款制度,并逐步設立和實行教育基金制,使政府的高等學校撥款、科研項目合同撥款和學生資助撥款逐步向基金制過渡,形成我國的高校競爭機制。
(二)不斷優化高等學校的發展環境,建立健全高校融資支持體系,完善教育投入的政策法規
1.優化高校融資環境
基于高等教育投資規模大、周期長的特點,政府應積極發展政策性金融來取代目前的商業性金融支持高等教育的發展,以減輕高等學校的還款壓力和債務負擔,并為未來的進一步發展提供可持續的融資體系。由此,筆者設想將現有高校貸款統一由政策性銀行接管,在接管后既對高校貸款實行優惠利率或零利率,也可實行掛賬停息、減免本息等多種方式,待中央或地方財政預算內教育經費(特別是基本建設資金)不斷提高后,逐步歸還貸款本金和利息。 完善高校融資的政策法規
應盡快完善鼓勵民間資本進入高等教育領域的稅收減免政策和教育捐贈、信用擔保等方面的法律法規,使高校貸款、教育捐贈等活動有法可依,持續發展。特別是要運用稅收手段,鼓勵企業、個人或社會團體向高等教育事業捐贈或投資,建立教育捐贈免稅制度和高等教育事業投資退稅制度,進而鼓勵民間資本進入高等教育事業,實現高等教育籌資的多元化。同時,也可以在高校招生實行一定特殊政策,以便解決高校籌資困難和目前高校的貸款問題。 進行高等教育體制創新,謀求多元化的發展
隨著我國高等教育從精英教育階段進入大眾教育階段,政府應不斷進行高等教育體制上的創新,謀求多元化的發展,以解決新階段帶來的教育經費短缺的問題。一方面,應大力支持社會團體和公民個人辦學,提高民辦高校的綜合實力和教育質量,打破現有的公立高校占絕對主導的格局,在更大程度上滿足我國多層次、多元化的高等教育需求,同時實現高等教育資金來源的多元化,在這方面可以借鑒美國、日本、韓國等國家的經驗;另一方面,可以借鑒國有企業改革的經驗,考慮對部分公立高等學校進行股份制改革,提高其自身的融資能力和活力,優化其資產結構,最大限度地降低財務風險。
二、教育行政主管部門層面
教育行政主管部門作為政府的代表,具有對高等教育發展實施宏觀管理和監督的權利和責任。為此,教育行政主管部門在解決高校貸款和高校融資方面至少需要做好以下幾方面的工作:
(一)制定科學、合理的高等教育事業規劃,以便為政府財政資金投入提供依據
一般來說,高等教育規模隨著經濟發展水平和社會生活水平的提高而不斷擴大。從高等教育大眾化水平與人均國民生產總值的管理來看,中外有關專家經過大量測算和對比研究得出的關系系數為1:0.68。從國際上來看,高等教育的發展與經濟發展水平相適應,一方面,經濟發展水平決定了政府、社會和學生家長對高等教育的投資和支撐能力;另一方面,經濟發展水平又是影響社會吸納高校畢業生的主要因素。在制定高等教育事業發展規劃的過程中,既要考慮社會大眾對高等教育的需求變化,也要考慮地方社會經濟規模和發展水平,制定科學、合理的高等教育發展規劃,吸取以往高等教育規模擴張超過經濟發展水平而產生種種問題的教訓,以便高等教育事業健康、持續的發展。
(二)建立高校財政資金運作的監督機制
1.建立以權責發生制為基礎的高校成本核算體系,以便客觀、合理地確定高校培養成本,克服現有成本核算之不足。2.要建立起完善的高校財務信息披露制度,以便高校的利益相關方能夠獲得透明的財務信息,降低高校向外部籌資的成本。3.完善高校財務危機的監控體系,以便盡早發現高校財務運作中存在的風險。2004年教育部與財政部聯合制定的《高等學校銀行貸款額度控制與風險評價控制模型》可以為高校財務危機監控體系的建立提供有效范本。4.要建立和完善高校財務綜合業績評價體系,以便科學合理評估高校經營業績。目前已有較多文獻對高校綜合業績評價體系的建立進行了全面的論述,具有一定的可行性。5.實行定期財務資金審計,在目前國家審計機構力量不足的情況下,可通過引入社會中介機構(注冊會計師審計等)進行財務審計,以便提高高校資金運作效率,杜絕資金浪費和違法現象的發生。
