一、前 言 高等教育的發展,離不開必要的財政保障,正 如美國著名的教育行政學家羅森庭格所言:“學校 經費如同教育的脊椎”。高等教育財政,指的是在 發展高等教育事業中,有國家(政府)、社會機構、 私人等參與的一種分配關系,它代表著國家利益在 某種程度上向有關高等教育機構撥付經費、調控高 等教育的經費開支,并通過相應的經濟手段和法律 手段管理和發展高等教育事業[1]。改革開放30多 年來,我國高等教育財政仍然處于不寬裕狀態,其 中固然有1999年開始的高校擴招、高等教育財政 制度不健全等因素制約,但更主要的是政府責任的 缺位。作為大學的行政管理者和公立大學舉辦者, 政府對大學具有與其角色相應的控制權力,根據權 責一致原則,“權力就是責任,有權必須盡責,權 力與責任必須對等”,高等教育的產品性質也決 定了政府在高等教育中具有不可推卸的責任。而最 近《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出的 全面提高高等教育質量, 2020年高等教育毛入學 率達到40%的目標,更是對未來我國的高等教育 財政賦予了更大的使命。因此,如何實現高等教育 財政中政府責任的歸位將是我國政府落實科教興國 戰略和教育優先地位的重要命題.
二、高等教育財政中政府責任的缺位 現狀 1·政府投資責任缺失,存在轉移現象 我國高等教育發展的基本國情是窮國辦大教 育,以占世界公共教育經費總數1·4%的財力支撐 著占世界教育人口22·9%的龐大教育系統。雖然 高等教育已經進入大眾化階段, 2009年高等教育 在學人數總規模2 979萬人,毛入學率提高到 24·2%,居世界第1位,但是經費短缺問題一直 懸而未決,法律規定的教育經費“三個增長”和占 GDP4%的目標尚未真正兌現,政府的執行力和公 信力飽受質疑.
政府財政投入能力和意愿的不足,容易導致政 府財政責任的轉移。首先是財政責任向社會轉移.
就實質而言,“國家承擔的責任向社會轉移根本不 是想要確保服務有更好的質量和有更大的效率,也 不是想要確保由這些特征所規定的用戶有更廣泛的 參與,在某些場合,這種責任的轉移正在被歸結為 單一的財政負擔的轉移”。其次,財政責任向高 校轉移,造成高校負債現象嚴重。據不完全統計, 目前我國各類高校潛在負債規模總計在5 000億元 左右,巨大的還貸壓力影響了高校的正常發展.
2·高等教育財政的效率與公平問題突出 基于公共財政的本質特征和高等教育的產品屬 性,公平應該是資源配置的最基本原則與核心理 念;而效率作為市場經濟下資源配置的核心原則, 在政府投入有限的情況下也必須予以關注。美國經 濟學家阿瑟·奧肯說過,“或許這正是為什么它們 互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在 效率中注入一些人道”。但現實中兩者因無法兼 顧而可能導致同時失靈.
政府對高等教育財政效率的關注緣于公共資 金的短缺,誠如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學》 一書中所指出的,“即使最富裕的國家也不可能提供 普及高等教育所需的經費……我們面臨的問題是怎 樣合理地分配有限的剩余資源”。當前我國高等 教育財政的效率狀況堪憂。首先,教育預算長期處 于事權和財權分離狀態,級次較低,造成預算約束軟 化和經費使用的宏觀效益不高。其次,財政撥款體 制亟待改進。當前實行的“綜合定額+專項補助”撥 款模式缺乏效率,按生均成本而不是邊際成本撥款 容易刺激高校盲目擴大規模。此外,教育經費的使 用效益不高。高校由于受“單位制”的路徑依賴、“小 而全”辦學格局及財務制度不健全等因素制約,原本 短缺的高等教育經費未盡其用.
社會公平正義是社會穩定的基礎,對于發展中 國家和體制轉軌國家的高等教育財政來說,遇到最 突出的問題就是不公平現象加劇。一方面,高等教 育財政投資不平衡。由于現行高等教育管理體制和 分級財政體制對政府投資責任的劃分不清,造成了 央屬院校與地方院校的校際投入差異以及東部較發 達地區與中西部較落后地區的地區投入差異。另一 方面,學生資助體系不完善。“獎、勤、補、減“不僅數 額小,而且覆蓋面窄,居于核心的助學貸款制度也因 存在還款風險等問題有待改進。在這種情況下,一 直居高不下的學費不僅成為低收入家庭的沉重負 擔,甚至成為一些家庭致貧的關鍵因素.
3·高等教育財政法制建設滯后 改革開放以來,我國已建立了高等教育法律體 系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路, 但面對市場經濟和高等教育發展特別是高等教育財 政改革的需要,政府的法制建設已顯窘迫。在立法 方面,目前有關高等教育財政的規范大多來自于《教 育法》、《高等教育法》等的指導性和概括性規定,缺 乏一部真正意義上規范高等教育財政法律關系的專 門法,導致問責時的無法可依。其次,在執法方面, 政府執行力亟待加強,許多已經頒布實施的法律法 規沒有得到真正落實,有法不依、有法難依現象嚴 重,如《教育法》規定的教育經費“三個增長”至今尚 未落實。而在現代民主政治條件下,依法治國,更強 調公權力的守法。所以,是否要求并做到讓政府守 法,才是衡量法治社會的一個重要試金石.
4·多元籌資機制缺乏政策供給 政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定 時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標 所采取的政治行為或規定的行為準則,是一系列謀 略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。在當 前我國高等教育財政投入能力不足的情況下,多元 化籌資渠道已成為其必然選擇,而能否開拓多元化 渠道,有效的政策供給是關鍵.
在社會層面,隨著政府治理模式的轉變和社會 力量逐漸覺醒,社會參與高等教育事務的意識和能 力提高,但政府一直缺乏積極的回應。從捐贈來看, 我國雖早已頒布了《公益事業捐贈法》,但出臺的優 惠政策并未達到預期激勵效果,捐贈占高校經費來 源的比例很小且不穩定。從投資辦學來看,雖然近 年來民辦高校發展迅速,但資本對利潤的追逐與法 律“不得以營利為目的”辦學的規定相悖,這導致民 辦高校在撥款、融資、產權等方面無法得到政府的公 平對待。在高校層面,在產學研一體化成為高校創 收主要突破點的背景下,政府在校辦企業的上市、稅 收、土地等方面的優惠政策卻很少,高校“造血”缺乏 良好的政策支持.
5·扶持高等教育中介組織發展力度不夠 高
等教育中介組織是介于政府、高校與個人之 間的組織形式,在高等教育財政中它所承擔的功能 主要是政府的“額外負荷”,如信息咨詢、財政撥款、 經費使用監督、教育質量評估等。發達國家經驗表 明,培育高等教育中介組織,在政府與高校之間設置 一個“緩沖器”,有利于實現高等教育財政的公平與 效率。近年來,隨著我國市場經濟和市民社會的發 展,各種性質的教育中介組織如雨后春筍般出現,但 受市場經濟體制形成較晚、市民社會還欠成熟、教育 行政相對集權等因素影響,總體發展不足,特別是承 擔高等教育撥款、評估、監督等職能的中介組織更是 發展緩慢。政府作為我國高等教育中介組織的推動 者,需要為其提供良好的成長環境,而我國政府在這 方面的支持非常有限.
三、高等教育財政中政府責任歸位的路徑 1·增加公共財政投入 “如果希望大學或任何其他的高等教育機構對 社會的變革和進步作出顯著貢獻,則國家和整個社 會不應將高等教育只看作是公共預算的負擔,而更 應是增強競爭力、促進文化發展和增強社會凝聚力 的一項長期投資……結論是,為了確保高等教育的 教育、社會和制度使命的完成,對高等教育的公共資 助仍然是必要的”。政府作為社會公共利益的代 表和教育投資的最大受益者,理應承擔起高等教育 財政的主要投入責任。從需求角度來看,高等教育 的發展、高等教育質量的提高以及教育公平的維護 都需要足夠的財政支持;從政策角度來看,《高等教 育法》、《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》等明 文規定了以政府為主的教育財政體制以及投入責 任。因此,政府必須穩步增加公共財政投入,保持高 等教育財政的穩定.
2·促進高等教育財政的制度變遷 制度變遷是指創新主體為實現一定的目標而進 行的制度重新安排或制度結構的重新調整,實質是 一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程[10], 分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。我國高等 教育財政制度改革屬于一種自上而下推進的強制性 變遷,政府始終扮演著“第一行動集團”的角色.
