一、目前推行國庫集中支付制度改革中存在的困難
國庫集中支付制度改革是一種根本性的變革，是加強財政收支管理、防止腐敗的重大舉措。由于國庫制度改革政策性強、技術要求高、涉及面廣，具體情況錯綜復雜，在實踐中還存在一些難點和問題。
（一）有關國庫集中支付法規的不健全
隨著金融及財稅體制改革的進一步深入，國庫的會計核算和管理工作都有了很大變化，現行的國家金庫管理條例及其實施細則均在20世紀80年代制定和修改，相當一部分已不適應，如在國庫監管中，國庫有權根據金融違法行為處罰辦法對金融機構占壓財政存款或資金的行為進行處罰，而對稅務和財政機關的占壓行為無權處理，出現了國庫監管中的“真空”現象，業務改革中制度建設的不配套，嚴重影響了國庫職能作用的充分發揮。
（二）預算管理體制不夠完善
實行了國庫集中支付制度以后，預算的編制與執行雖然也進行了適當的調整，但與資金支出管理改革還不配套：一是預算編制過程中還大量地存在著“各類預算基數加增長”的情況，沒有采用“零基預算編制法”編制預算，不能反映預算資金支出管理改革后的資金運動情況。二是財政資金分為預算內資金和預算外資金，并未全部集中到國庫部門，不利于財政資金的統一調度。三是在預算執行過程中，由于預算編制不規范、批復不及時、年度預算調整頻繁等，對超預算或預算結余缺乏相應的制度約束，客觀上給國庫集中支付制度的實施增加了難度。
（三）國庫機構職能設置有待整合
國庫集中支付制度改革后，對于各地國庫管理和執行機構的設置缺乏統一規劃，部分地市級國庫管理和執行機構分設職能部門，在一定程度上導致了職能的重疊和交叉，造成了體制內部協調性不足的發生，影響了工作的效率。因此，國庫管理和執行機構職能亟待整合，以加強對預算部門支出方式和資金流向的監控。
（四）資金管理信息系統建設滯后
國庫集中支付的實現完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統的支持，需要將預算資金的全程控制、財務審查、資金管理和財政部門、各預算單位、政府采購部門的實時財務監控和數據交流等方面都要全面在一個信息化系統平臺實現。而目前，地方財政內部信息化系統“壁壘”嚴重，國庫集中支付系統的數據無法多部門共享，國庫集中支付系統還不夠完善，功能不夠強大，不能完全滿足業務流程的實際需要，大大影響了國庫集中支付制度改革的順利推進。
（五）銀行國庫監管難以執行到位，國庫代理銀行責任利益不對稱
國庫集中支付改革后，人民銀行國庫部門對財政資金的撥付由事前直接審核變為事后間接審核，對撥款的監督對象由傳統的對各級財政機關監督變為對代理銀行的監督，監督的重點由原來對財政性資金使用的合理性、合規性和計劃性監督變為對代理銀行業務的規范性監督，加大了國庫的監管難度，加大了國庫資金風險。另外改革后，由于代理國庫銀行“先付后收”，完成資金的清算的速度慢，易造成代理銀行墊付財政資金的現象加上承擔財政資金的支付清算以及信息提供等大量工作，人力、物力和財力成本相對較高，監督管理嚴格，責任利益不對稱。
（六）資金支付風險防范制度不完善
在新的市場條件下，許多事業單位為其業務的發展而進行融資，行政單位也經常為本部門、本行業或某一項目進行擔保，實行國庫集中支付以后，一旦融資或擔保項目失敗，就需要以國庫資金償還，風險最終轉移到國家，情況嚴重的還會影響政府對宏觀經濟的調節。目前對行政事業單位的資金風險管理制度尚未有較完善的措施。
（七）會計集中核算制與國庫集中支付制度的銜接不夠
對于目前實行的會計集中核算制，從財務管理工作規范的單位來看，其做法較為徹底，但這種大包大攬的做法不適宜在地域廣、規模大的地方大面積推廣。如何充分利用會計核算中心現有的人力、物力、網絡資源與國庫集中支付制度銜接也是目前急需解決的問題。
（八）缺乏統一高效的交易監管與會計控制系統
西方國家普遍是通過國庫部門依靠國庫會計系統來記錄和監督財政資金。相比之下，我國的國庫目前會計系統限于技術手段的制約，目前無法提供較為完整的財政交易信息，無法履行財政監督、預算評估和其他重要的財政管理職能，一定程度上制約了國庫管理制度的推廣。
二、進一步深化我國國庫集中支付制度改革的途徑
國庫集中支付制度改革是一項龐大的系統工程，涉及管理體制、法律環境、技術條件、人員素質和財力基礎等多方面。要繼續完善國庫集中支付制度的配套改革，同時加快實行財政預算制度的改革，全面推行真正意義上的部門預算。此外，要著力構建財、稅、庫、銀一體化網絡，實現信息資源的共享和相互監督，在實時監管國庫資金流向的同時確保資金的安全。具體來說，有以下途徑：
（一）建立健全國庫集中支付相關的法律法規和制度體系
一是要修訂完善《預算法》、《金庫條例細則》、《稅收征管法》、《財政總預算會計制度》等法律法規，建立健全《收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》等涉及預算執行和財政資金收繳的法律法規及相關的管理辦法，以適應實行國庫集中支付制度改革后，財政資金的收繳方式預算執行機制等發生的變化。二是要規范有關國庫集中支付的程序性制度。需要制訂包括財政資金支付管理辦法、資金清算辦法和國庫現金管理辦法、專用支付憑證管理辦法等在內的制度體系，保障國庫集中支付制度改革的順利運行。
（二）進一步推進預算編制改革
國庫集中支付制度改革是預算執行環節的重要變革，兩者相輔相成。推進預算編制改革首先是要將所有的財政資金都納入預算，不再區分預算內外，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。其次要改變預算年度的歷年制為跨年制，使全年的預算都有法律依據。再次要細化預算科目，深化部門預算改革。目前預算編制比較粗糙、科目比較籠統，不利于國庫集中支付制度的精確運行，需要從功能上、性質上進行預算科目規范分類，建立多級預算體系細化預算支出項目，明確財政支出的方向和用途。最后要逐步規范預算執行，一方面在集中支付環節強化預算執行，防止超預算或擴大預算范圍；另一方面建立合理、規范的預算調整機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算調整權利，使預算單位可隨機應變，及時高效地調整預算。
（三）進一步推進政府采購制度改革
政府采購實際上是國庫集中支付的具體表現形式，進一步推進政府采購制度改革，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實現對國庫資金的嚴格控制和監督。政府采購制度改革應遵循“公開、公平、公正”的原則，將所有履行公共職能機構的購買性支出，都納入政府采購。一方面要擴大貨物項目的采購種類，根據每一采購項目的不同特點以及時間和技術等方面的要求，采取相應的采購組織形式，重點突出招標采購和競爭性談判采購，嘗試對工程和服務類項目進行采購。另一方面要擴大采購規模，實行跨部門、跨地區的聯合集中采購方式，對同類采購項目進行歸類合并，實行集中采購，不斷擴大政府采購的規模和范圍，提高財政資金的使用效益。
（四）加快財政管理綜合信息系統和配套國庫集中支付的信息系統建設
實行國庫集中支付與傳統的分散支付制度相比，對信息化要求非常高。目前我國尚未建立一個完整的財務管理信息系統，當務之急應首先建立國庫收支賬務系統和國庫支付管理系統。同時，國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統進行資產結轉，建立現代化銀行資金清算支付系統可以大大提高國庫資金的使用效率。另外，要加快統籌建設涵蓋預算編制和執行子系統、收入管理子系統、國庫現金管理子系統、國庫收入總分類賬子系統、債務管理子系統等主要內容的財政管理信息系統。要建立與預算單位的聯網系統，借助電信網絡及黨政信息網絡將財政和預算單位聯網。要盡快實現財政部門、銀行、審計部門、稅務部門之間的聯網，實現數據共享、多方對賬和多渠道監控。
（五）加強監督制約機制建設
要建立以財政資金支付實時監控為中心、以國庫集中支付系統和動態監控信息系統為手段、以內控管理和外部監督制度為基礎的國庫動態監控體系，綜合運用多種監督方式，強化財政事前、事中監督。一是要建立財政資金支付動態監控信息系統，掌握和了解財政資金支付使用的有效信息，實現資金監督管理從事后查賬到事前和事中監督的重大轉變。二是要建立健全資金支付制衡機制和預算單位、代理銀行、財政部門內控管理制度，防范資金支付風險。三是要建立健全財政外部監督管理制度，對預算單位和代理銀行實施外部監督管理。四是可通建立財務管理與會計核算、支出的決定與支出的執行相分離的制度，對集中支付全程實時監督，以彌補審計監督的滯后和人大監督過于宏觀的缺陷。
（六）整合機構和職能，提高資金撥付效率
目前，雖然國庫管理機構和執行機構的設置在全國表現形式多樣，但依照財政部國庫集中支付制度改革方案的思路，國庫管理機構和執行機構合署辦公利大于弊。合署辦公可以避免資金撥付環節過多，部門之間職權交叉、重復造成的互相推諉等問題，從而提高資金撥付效率，達到方便用款、減少資金申請和撥付環節、使預算單位用款更加及時和便利的目的。
（七）充分利用會計核算中心資源，推行國庫集中支付制度
可以參考會計集中核算制中的財政集中支付模式在集中支付、內部監控、互相制約等方面的經驗，同時結合進行國庫集中支付制度改革的契機，將會計核算職能重新賦予預算單位，逐步壓縮集中核算的范圍，以保證有充足的人力、物力進行國庫集中支付制度改革。相應地保留部分會計核算職能，對確實不具備會計核算能力的單位和部分財務管理不規范又屢教不改的單位實行會計代理，以體現效率原則和示范作用。
參考文獻：
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