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縣級部門預算改革的幾點建議

當前,社會各界對政府預算公開的呼聲越來越高。然而,從各地推進部門預算改革實踐情況來看,已取得了很大的成效,但也存在不少問題。

一、縣級部門預算改革進展狀況

(一)部門預算改革意識全面確立

縣級政府、人大及其財政部門已經充分認識到搞好部門預算改革的必要性和緊迫性。這不僅是適應行政事業單位財務會計制度改革的需要,而且是深化財政預算管理,建立公共財政,規范財政分配行為,提高財政管理水平的迫切要求,也是促進增收節支,搞好縣級財政收支平衡的重要舉措。

(二)部門預算改革工作全面推進

首先是搞好試點,逐步推開。其次是摸索辦法,逐步規范。再次是建章立制,逐步入軌。

(三)部門預算監督力度全面加大

主要表現在部門預算由初期縣級政府審查批準轉為現在納入人大財政預算審查監督范圍之內,從而有力地促進部門預算編制及其管理工作的規范化、法制化、科學化。

二、縣級部門預算改革過程中存在的主要問題

(一)部門單位的思想認識還不夠統一

對部門預算編制工作重視程度不夠,存有應付了事的現象;在部門預算執行方面,自我約束力不強,隨意性較大,預算法定性意識較差,致使許多部門單位的部門預算執行結果與預算數偏差較大,失去了部門預算應有的作用。

(二)部門預算編制還不夠規范

一是編制方法不盡科學。雖然目前各地基本采取零基預算法,但實際操作不夠徹底,仍然存有“基數加增長”的做法,主要是對一些公用經費和專項業務經費的安排,一般還是按照基數加適當增長,這與實際要求有一定的出入。二是編制時間不夠及時,導致部門預算批復較遲,一般部門預算要在5月份左右才能正式下達,這對部門單位嚴格執行部門預算帶來許多負面影響。三是編制內容不夠完整。主要是在年初編制預算時,一些部門單位的收入項目不全,或者匡算不足,人為打折扣,有的甚至將部門單位收取的預算外收入不納入收入預算之中,未能做到預算內外資金一本預算;一部分該由部門單位使用管理的支出項目,財政又不將其納入年初部門預算之中,仍由財政部門控制下達,致使部門預算下達后,追加支出項目頻繁,使部門預算缺乏應有的嚴肅性和透明度。四是編制依據不夠充分合理。一方面表現在公用經費定額難以準確確定,特別是相對于經濟欠發達地區財政財力比較拮據而言,編制定額普遍偏低,無法適應和滿足部門單位正常運轉的需要。另一方面,財政部門在編制部門預算時,缺乏部門單位詳細的信息資料,如各個部門收費收入的項目、政策依據、標準以及收入變化分析資料,資產負債家底狀況及其對部門預算影響的資料,各部門單位專項業務職能以及保證正常運轉的最低公用經費水平資料等等。目前,縣級財政部門還未能建立一個比較完整、系統的編制部門預算的信息資料庫,因而在實際編制和審查部門單位預算時具有盲目性,失去應有的主動權。五是編制及其批復不夠細化。主要是部門預算支出的預算用途不夠明確,未能按照預算支出科目進行詳細劃分、分解和批復,結果容易造成相互混淆、相互擠占、相互調劑的現象。六是部門預算編制未能留用余地,使得部門預算可塑性較小,可操作性差。七是部門預算的調整不夠規范,審查不夠嚴格,存有頭重腳輕的現象。

(三)部門預算執行還不夠嚴格

主要存在部門支出不能嚴格按預算執行,科目之間、項目之間相互調劑、錯位現象比較突出,行政經費擠占挪用事業經費時有發生,專項經費不能專款專用,超預算超計劃用款仍然存在。

(四)部門預算監管還不夠到位

一是財政監管不夠得力,突出表現在對部門預算執行監督檢查乏力,存有一撥了之現象,重編輕管,使得部門預算流于形式。二是人大監督不夠深入,重程序,輕實質,對部門預算審查監督還沒有建立一個比較完善的監督機制,進而出現人大預算監督由過去對預算草案“看不懂”到現在“看不完”,預算審查監督費時、費力、效果差。三是審計監督不夠扎實。重結果,輕原因,對部門預算執行情況審計,往往只是就收支審收支,對預算執行結果與部門預算發生差異的原因揭示不足,審計監督的深度和力度有待進一步提高。與此同時,由于部門單位會計核算與部門預算科目和項目不相銜接,使得部門單位對部門預算明確的專項支出未能進行明細分戶核算,結果造成部門預算數與部門實際發生數難以一一對照檢查,使審計監督部門很難查清部門單位是否存在巧立名目騙取、套取財政補助,是否存在部門預算專項支出“短斤少兩”被克扣問題,是否存在財政及其主管部門安排人情支出、撥人情款問題等。

(五)部門預算改革的相關配套措施還不夠健全完善

一是缺乏一個比較科學、規范的部門預算編制操作規程,包括較為科學統一的部門預算表式、編制方法和編制軟件等。二是缺乏一個行之有效的部門預算審查監督跟蹤管理辦法。三是缺乏一個財政專項資金投放項目備選制度。四是缺乏一個部門預算編制信息管理制度。五是缺乏一個部門預算績效評估制度等。

三、影響縣級部門預算規范編制及其執行的主客觀因素

第一,受縣級財政財力拮據客觀因素影響,使得部門預算的可操作性不夠強。主要表現在公用經費定額偏低,難以滿足日常辦公需要。一方面部門有反映,要求財政提高經費定額標準,增加公用經費,保證正常運轉;另一方面,財政部門則是心有余而力不足,只能做到有多大蛋糕就切多少,不可能全部滿足部門單位的要求,供需矛盾十分突出。正因為如此,由于部門單位維持性經費預算安排不足,必然導致專項經費預算被擠占挪用,這樣就客觀造成部門預算的可操作性不強。

第二,受行政行為和部門職責不確性因素影響,使得部門預算執行的到位性比較差。盡管年初財政、人大審查批復的部門預算比較細致、全面,但一方面由于部門單位自身行政事業行為的變化和行政事業任務的追加變更以及非預料事件活動的頻繁發生,加之部門單位年初預算編制較緊,基本沒有預留未預料的一塊支出預算,勢必造成既定的部門支出預算難以嚴格執行到位。另一方面,政府及其他行政單位下達給部門預算單位的非職責、非預算內的行政事項太多,只下達任務,不追加經費,使得部門預算單位難以適從,迫使部門單位預算執行出現錯位和挪位,難以保證按年初批復的預算完全實施到位。

第三,受部門單位主觀認識不足因素影響,使得部門預算編制和執行隨意性比較大。一方面部門單位存在應付了事的狀況,特別是對有關專項業務經費和項目經費預算的編制,一般都是由部門單位自報。然而部門單位在實際編制時,不管輕重緩急,不管能否執行,隨意匡估,編報了事,缺少可行性研究,未能將部門預算編制工作當一回事,存有領導不重視,財務人員不認真的現象。另一方面,部門單位對財政下達的預算,不能嚴格執行,預算約束意識差,致使部門預算形式化,執行效果不夠理想。

第四,受收支政策性變化因素影響,使得部門預算的穩定性不強。首先是部門單位預算外收費收入,在年度預算執行過程中,因收費項目和收費標準以及收費規模的增減變化,將直接影響部門支出預算的實現,部門單位收入少實現多少,則相應的支出預算就要減少多少。其次是年度預算之后,新出臺的有關增人增資支出和專項活動經費,不少縣級財政由于財力拮據,均要求有收入的部門單位自行消化解決,在部門單位預算外收入沒有超收的情況下,這些維持性剛性支出勢必又要擠占年初專項經費預算。另外,部門單位存在的潛在債務因素,也將影響部門預算的正常實施。

第五,受部門預算編制基礎工作不扎實和管理制度不健全因素影響,使得部門預算規范性不高。由于各地經濟發展狀況,財政財力水平不同,加之財政財務管理水平的差異,各地編制部門預算的認識、方法、程序、原則、標準、內容和要求都不盡相同,各地各做法,沒有一個比較規范統一的管理模式,特別對部門單位的專項業務費用和專項項目支出的安排,無論是部門單位,還是財政部門,均缺乏比較科學合理的測算依據和標準,缺乏較為可行的項目績效評審辦法,因而縣級部門預算編制質量總體不高,規范性比較差。

四、深化縣級部門預算改革的幾點建議

(一)必須進一步提高認識,不斷推進部門預算改革進程

一是要迅速擴大試點范圍,全面推行部門預算。二是要加強宣傳,增強部門預算的法定意識。三是要整體配合,全方位地促進部門預算改革。

(二)必須進一步細化辦法,不斷完善部門預算改革工作

第一,要優化部門預算編制方法。大力推行零基預算法,夯實編制基礎工作,逐步建立各部門各單位部門預算專項經費項目庫和基礎信息數據庫,科學制定公用經費定額標準,研究確定部門單位專項業務費編制依據,增強部門預算的可操作性,減少隨意性。

第二,要規范部門預算編制程序。堅持自下而上、上下結合,注重加強同主管部門、預算單位的溝通與協調,及時調研部門單位存在的難點、重點問題,達到共同編制好部門預算,使部門預算編制更加貼近實際,更具有準確性。

第三,要明確編制口徑。準確搞好支出口徑的劃分和界定,重點是專項項目支出與專項業務費用的劃分,日常公務費與專項業務費的劃分,并保持部門預算編制口徑的穩定,使部門預算編制更加科學,更具有可比性。

第四,要細化部門預算編制及其批復的內容。收入方面:不僅要核定部門單位自行征收收入預算數,而且要明確財政補助收入數;支出方面,不僅要編制和批復到人員支出,日常公用支出、專項項目支出具體支出結構,而且還要按照預算支出用途進行編制和批復。不僅年初部門預算編制和批復要細分,而且對下半年調整的部門預算也要細分,不僅對財政補助收入部分的支出具體用途要細分,而且對部門單位所取得的收入具體用途也要細分下達。只有這樣,才能便于加強對部門預算執行情況的檢查監督和預算分析。

第五,部門預算編制應留有余地。在編制部門預算時,既要努力匡足匡全收入預算,又要優化支出結構,堅持有保有壓,并視財力可能盡可能地安排適當比例的預留經費,增強部門預算的預見性和可行性。

第六,要搞好部門預算管理與會計核算管理的銜接。不斷細化部門預算單位會計核算基礎工作,強化對部門預算中各項專項支出的分戶核算,以便一目了然地反映出各項專項支出的具體執行情況,從而為加強對部門預算執行的監督檢查奠定基礎。財政及其主管部門在部門預算之外追加下達的專款,必須詳細列明預算支出科目,列明具體用途和“款、項、目”,同時不要將追加款項混編在部門調整預算之中,以便審計監督機關檢查部門單位有否堅持專款的專用性,檢查財政及其主管部門分配追加指標的合規性和科學性。

第七,要及早編制和批復部門預算。在縣級人代會審議結束后,應隨同財政預算及時分解、批復到部門單位,減少追加調整項目,做到能下達的及時下達,盡可能地納入到年初部門預算之內,確保部門單位有計劃、按進度用款,充分發揮有限資金的使用效益。

第八,要搞好部門預算的調整。嚴格預算調整紀律,增強部門預算的嚴肅性。

(三)必須進一步健全措施,不斷深化部門預算管理

一是要探索建立部門預算績效評審機制,著力提高部門預算的績效性。二是要加快國庫集中支付制度建立及其實施進程,促進部門預算嚴格執行。三是要強化收支兩條線管理,保證部門預算的圓滿實現。四是要深化政府采購工作,努力節約部門預算支出。

(四)必須進一步強化監督,不斷規范部門預算行為建立健全監督體系,保證部門預算編制規范運作、執行嚴格到位

一是要強化人大的監督。加大對部門預算編制、執行、調整和決算全過程的審查監督,切實增強部門預算的法制性。二是要強化政府及其財政部門的監督。既要抓好部門預算編制的審查,更要抓好部門預算執行情況的監管,搞好源頭管理,強化事中監督,堅決克服預算一下了之,資金一撥了之的現象;嚴格控制政府及其部門的行政行為,實行政府扎口管理,凡是沒有預算資金保障的追加行政項目,原則上一律不予報支經費,不斷優化部門預算執行的外部環境,切實增強部門預算編制及其執行的科學性、適用性和效益性。三是要強化審計監督。定期或者不定期地開展好部門預算執行情況的專項審計,切實增強部門預算執行及其結果的合規性、真實性和準確性。四是要強化部門單位的自我監督。重點抓好所屬單位嚴格執行好部門預算,切實增強部門預算執行的約束性和主動性。

(作者單位:戴紅英,江蘇省射陽縣財政局;張程,江蘇省射陽縣審計局)

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