一、當前形勢下事業單位內部控制制度建設的緊迫性
1、我國事業單位的概念及特征
我國的事業單位,是指為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織,主要有服務性、公益性、知識密集性等特征。事業單位在各類社會組織中是較為活躍的部分,其組織形式、服務手段、人員結構、活動方式等,會隨著經濟社會的發展和各項體制改革的深入,不同程度地發生相應的變化。
2、當前形勢下事業單位加強內部控制制度建設的緊迫性
一直以來,我國的事業單位基本上屬于財政預算報賬單位,幾乎沒有成本核算和稅金交納的業務,相比其他行業的會計核算較為簡單,內部控制制度尚未制定或訂出來也沒執行。2009年歲末,《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》印發,高層對深化事業單位人事制度改革定下“權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力”16字原則,其中,監管有力是明確誰來監管事業單位,而無論誰來監管,都需要從源頭,即事業單位內部入手,建立并完善內部控制制度。
首先,事業單位的資產是國家的,資金出自公共財政,事業單位的國有資產保值,其用途的正確性和支出的有效性都需要有力的監管。
其次,當前事業單位的經濟業務活動已經發生了巨大變化,各種自有收入來源占了單位經費相當大比重,事業單位管理已不再局限于預算資金收支管理,以績效為導向的事業分類改革,要求正確計量事業活動的產出和成本,需要有效的內部控制。
再次,事業單位改革已逐步走向市場化方向,采用更商業化的方式提供事業單位的服務或產品。在這種情況下,一方面,事業單位應為政府制定收費標準提供依據,另一方面作為接受教育、醫療服務等繳費的一方,其消費主體意識正在逐漸加強,要求提高會計信息的透明度和正確性,也需要內部控制制度的有力支撐。
二、事業單位內部控制制度的含義
事業單位內部控制制度是指事業單位為貫徹執行所制定的各項管理政策,增進會計數據的真實性,保護國有和公共資產的安全和完整,提高服務經濟效益,促進事業單位良好地運轉,而在事業單位內部所采取的組織規則和一系列的調節方法及措施,涉及事業單位的控制環境、風險評估、監督決策、信息與傳遞以及自我檢測等方面,是管理與控制財務的一項非常重要的基礎工作。事業單位內部控制的目標,最根本的是保護國有財產、檢查有關數據的正確性和可靠性、提高社會服務效率和效益、貫徹既定的管理方針等方面。事業單位設計一套操作性強、系統完整、規范合理、行之有效的內部控制制度,并有效實施是其改革的有力保障。
三、當前事業單位內部控制中存在的主要問題
1、內控意識相對薄弱,缺乏良好的內控環境
內控意識是內控環境中的一項重要內容,良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。事業單位內控意識相對較為薄弱,內控環境有待加強,主要表現在三個方面:一是單位負責人對內部控制的重要性和現實意義的認識不夠,不了解內部控制知識,因此對建立健全單位內部控制的重要性的認識不夠,如簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制,認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了。二是對財務與會計工作重視程度不夠,僅僅把財會部門當成“錢袋子”,事業單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動,對單位重要決策的過程和結果均不了解。三是對經費支出缺乏基本的控制意識,沒有為各項經費支出建立明確、合理的開支范圍和標準,對不少經費支出(比如業務招待費、差旅費等)采用實報實銷制度,致使財務監督與控制流于形式,只要有相應審批人員簽字同意,會計人員就要實施報銷。
2、財務會計基礎工作較為薄弱,核算不規范,財務管理制度不健全
有效的內部控制需要有堅實的基礎,需要有健全的會計記錄系統,包括制度建設、人員素質等。事業單位財務會計基礎工作較薄弱,缺乏明確的崗位責任制度,單位會計人員對于其所處崗位的職責內容不詳,財務管理制度不健全,沒有單獨制定內部的財務管理制度,一些財務事項的運作與管理措施僅是慣例,而沒有相應的成文制度保證或有制度但很不完整,管理的隨意性較大。例如在年終結賬時,不將收入和支出結轉“結余”科目,而是將收入和支出相對轉,使“結余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結余狀況?；蛘邇商踪~運行,支出核算混亂,再如在印鑒的保管上,也存在很多漏洞,單位將財務章和法人章交由財務部門負責人,或將支票、財務章和法人章同時由出納一人保管屢見不鮮。
3、內部控制方法體系不夠完善,業務流程不盡合理
業務流程和控制方法體系是內部控制的核心環節,其合理、有效與否直接決定著能否實現控制的目的。事業單位內部控制方法體系不夠完善,業務流程不盡合理,主要表現在以下方面:一是崗位設置問題較多,不合理兼崗現象較為普遍,而不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多事業單位存在不合理不合法的兼崗現象,不相容職務未能合法合理分離,如單位出納兼任記賬,出納兼任檔案保管,記賬兼任復核等等。二是授權審批的金額界限不明,授權審批制度有待改進。授權審批是內部控制的重要方法,而一些單位都是長期實行“一支筆”審批制度,這雖與事業單位業務簡單、規模不大的特征相適應,但卻影響了財務控制的實際效果,并使單位內部的財務監督檢查流于形式。三是流程控制體系不完善,有些經濟事項沒有明確的審批控制業務流程,或流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后順序不盡合理,如事業單位的費用報銷流程多采取“先審批后審核”的程序,執行起來影響財會人員審核把關的效果。四是部門預算涵蓋范圍有限,追加項目多,彈性較大,造成隨意性較大,權威性和約束力較差,直接影響部門預算的實施效果。
四、建立并完善事業單位內部控制制度的措施
1、增強內控意識,完善單位的控制環境
控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素。任何單位的內部都存在于一定的控制環境中,它是實行內部控制的基礎和前提,是內部控制體系框架的一個重要因素。
首先,要完善事業單位的治理結構。內控環境的重要內容之一就是事業單位的法人治理結構,管理層通過實施內控,使內控制度成為“單位之法”,它對每個成員都有效,都必須無條件遵循,任何人都不得游離于它之外,凌駕于它之上,從而實現在法律面前人人平等。否則,會出現漏洞。事業單位如果沒有內部控制制度或執行不好,就會給國家和單位造成不可挽回的經濟損失,說明內控制度的建設,更需要完善的治理結構。
其次,要提高管理者及職工的素質。管理者的素質不僅指知識和技能,還包括操守、道德觀、價值觀、世界觀等多個方面,更主要的是著眼于全體員工,確立以人為本的管理思想,建立良好的環境氛圍,激發職工的積極性、主動性和創造性,通過競爭和激勵機制、績效評價體系、社會保障體系等科學的人力資源管理手段,為內部控制培育良好的環境基礎。
2、增強會計基礎工作,強化會計系統的控制作用,健全財務管理制度
要提升事業單位內部控制水平,為財政“節流”奠定堅實的基礎,必須重視改進事業單位的會計基礎工作,強化會計系統的控制作用,健全財務管理制度。強化會計工作基礎,需要財政機關加強對事業單位會計人員的會計基礎工作規范的培訓教育,不斷提升會計人員財務管理水平,并在此基礎上建立對事業單位的會計基礎工作和財務制度的全面檢查制度,建立相應的獎懲制度。
3、完善預算制度,強化預算控制的功能作用
財政預算制度已經從過去的功能預算轉化為現在的部門預算,目前的部門預算硬化了預算約束和控制的強度,擴大了預算控制的范圍,涵蓋了預算部門的全部預算內外的一般預算收支和基金收支,同時控制內容細化,對部門內的各項資金再按功能、按預算科目把各項支出內容細化分解到具體支出項目,且控制程序嚴格,增加了預算審核的嚴密性,減少了隨意性,控制標準的確定更加合理。
完善部門預算制度,首先是要進一步擴大部門預算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍,并嚴格預算的調整和追加程序;其次是將部門預算與單位內部的責任預算有機結合。也就是要求各一級預算和二級預算的部門單位,按照財政下達的部門預算控制數,結合各部門單位內部的組織結構、處室職責和工作任務等,編制內部分處室的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制,從而強化預算控制的功能作用。
4、健全事業單位內部控制制度體系,進一步規范單位內部行為
事業單位內部控制工作的效果,需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證。健全的內部控制制度體系既應考慮事業單位的特點,明確設立事業單位的目的是為了向社會提供某方面的公共服務,這些服務都是經濟、社會發展必需的,是公眾生活不可缺少的,并不以盈利為目的,也應體現事業單位資金和經費管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等,增強其實用性和適用性。
5、加強對事業單位的監督,發揮財政與審計部門作用,完善單位內部控制體系
事業單位的內部控制是一個過程,這個過程是通過納入管理過程的大量制度及活動實施的。因此,要確保內部控制制度被切實地執行且執行的效果良好,內部控制能夠隨時適應新情況等,內部控制就必須被監督。監督是一種隨著時間的推移而評估制度執行質量的過程,分為內部監督和外部監督。一方面,需進行內部審計和控制自我評估。內部審計幫助事業單位進行“軟控制”環境的營造,成為內部過程的設計顧問,使成員能自覺地把辦事準確和職業道德放在首位,形成監督內部控制其他環節的主要力量。而控制自我評估指的是各單位不定期或定期地對自己的內控系統進行評估,基本特征是關注經濟活動的過程和控制的成效,由管理部門和職工共同進行,用結構化的方法開展評估活動。另一方面,促進和完善對單位內部控制體系的外部監督。這需要立法、執法、審計、監管諸方面對單位內控進行獨立、客觀、公正的研究,或制定準則,或指出指南,或提供框架和參考依據。財政部門是會計與內部控制工作的主管部門,審計部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業單位內部控制體系的過程中,財政和審計部門應當發揮十分重要的作用。各級財政部門應當成立相應的組織機構,加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織與指導,并撥出專項經費,為內部控制制度建設提供經費支持。
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