事業單位國有資產收益與稅收、基金等收入一樣,同屬于國家財政收入,對事業單位國有資產收益的管理也是國有資產管理的重要組成部分。一直以來,由于事業單位可獲得的收益在國家財政收入中所占比例較少,國家對這一部分收益的管理缺乏應有的重視,事業單位自行支配收入,造成國有資產嚴重流失,單位內部分配不公現象長期存在。2006年5月,財政部公布《事業單位國有資產管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),并自2006年7月起施行。這是理順行政事業單位國有資產管理體制,提高行政事業單位國有資產使用效率,完善收入管理的重要舉措。但是,對于事業單位的收益管理,《辦法》規定,事業單位國有資產處置收入屬國家所有,按照政府非稅收入管理的規定實行“收支兩條線”管理(第29條);而對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入卻納入單位預算,統一核算,統一管理(第23條)。把對外投資、擔保、出租、出借國有資產獲得的收入納入單位預算,實則規定為由單位享有,并由單位自行分配。本文認為這一規定不符合國家所有者的權益,違背了國家作為事業單位國有資產所有者的產權利益要求,把國有資產的所有權與收益權割裂的規定及實施,無助于從根源上解決事業單位國有資產流失問題。
事業單位國有資產收益的歸屬界定及分配現狀
事業單位國有資產收益,包括事業單位國有資產處置收益及通過對外投資、擔保、出租、出借國有資產獲得的收入。其產生的根源在于:為了緩解改革開放之初事業單位經費不足的問題,國家從政策上允許各事業單位通過經營單位國有資產組織收入。目前,通過出租、出借國有資產的行為在各事業單位中普遍存在。從產權關系上講,事業單位國有資產所有權為國家所有,單位享有對這部分資產的使用權、管理權,其享有的收益權要通過財政預算程序和財政分配的方式來獲得。事業單位要對外投資、擔保、出租、出借單位國有資產活動,首先要通過主管部門的審批,并要進行可行性論證。在這些活動產生之后,無論其使用方向發生什么樣的變動,這部分資產的所有權關系并未發生改變,國家依舊享有對這部分資產的收益權以及對這部分收益的分配權。
從實質上看,在這部分資產國家所有的性質并未改變的情況下,事業單位無論采取何種方式從事經營活動,也不論使用方向變動之后產權關系如何變動,都是由事業單位代表國家對這部分資產行使相應產權,按照國家政策規定享有資產的收益權及其它相關權利。事業單位并不是該資產的所有者而僅僅是該資產的管理者。這部分資產的收益,應視為國有產權利益,國家作為所有者享有對這部分收益的所有權、使用權和分配權。
明確事業單位國有資產收益的歸屬,有助于解決當前事業單位對于使用國有資產獲得收益的管理及分配問題。如前所述,國家是事業單位國有資產的所有者,國家對這些資產享有所有權、監督管理權和收益權,事業單位享有具體的監督管理權、占有權及使用權。而在現實中,國家對事業單位使用國有資產的情況以及對事業單位國有資產的收益管理一直處于空缺狀態,產權單位在收益分配中也未體現國家所有者的權益。相反,事業單位把通過投資、出租、擔保等各種形式獲得的收益,在單位內部以“小金庫”、“賬外賬”的方式實現集體占有。而且,在單位內部的分配也出現嚴重失衡現象,或者以職工福利、津貼、獎金形式在單位內分配使用,或者成為單位內部某個部門或某幾個人的“小金庫”,并以各種方式對這些國有資產的產權收益私自瓜分。這種由國家向集體再向個人傾斜的收益分配方式,使事業單位正常工作及社會經濟秩序出現嚴重混亂局面。從國有產權關系看,集體完全占有資產收益本身就是對資產所有者權益的侵蝕,直接導致國有資產的嚴重流失。在單位內部分配的失衡,又使追求個人私利成為事業單位人員工作的主要目標,因此,有必要對事業單位國有資產的使用及收益分配秩序進行規范治理。
完善事業單位國有資產收益管理的策略
鑒于目前國家與事業單位之間的利益分配格局,對于事業單位國有資產收益的管理使用、分配去向還是需要認真對待的一個問題。需要充分考慮到國家與產權單位雙方的利益,做到既要維護事業單位國有資產收益的國有產權利益,防止國有資產流失,又要照顧到產權單位有效利用國有資產組織收入的積極性。根據事業單位目前存在的問題及實際情況,本文提出如下兩種基本思路以供探討。 (一) 將收益納入單位預算應對事業單位國有資產收益的使用實行相應監管
根據《辦法》的規定,將收益納入單位預算,國家要補充完善相關條文內容,強化事業單位收益管理、使用及分配制度和監管制度,以利于對事業單位收益管理的具體操作和監管。將收益納入單位預算之后,規定事業單位國有資產收入只能彌補事業單位經費的不足,杜絕將其用于各項消費性支出或私設小金庫截留國有資產收益。這就需要對事業單位收益使用狀況進行嚴格監管。
一般來說,我國事業單位國有資產的監管是一種委托代理關系,并形成了由各級財政部門—主管部門—事業單位三級分管格局,事業單位自然是直接對本單位國有資產收益進行監管的主體。這種監管方式使對國有資產收益的監管成為事業單位日常工作的一個內容,不可避免地會出現監管職能的弱化,為國有資產收益的流失留下空隙。同時,由于事業單位專業資產管理人員缺乏,難以判斷和杜絕單位財務核算過程中的真實性問題,從而不可避免地導致部分國有資產流失。
如果由國家授權與主管部門作為這部分資產收益的監管主體直接監管,則減少了一個監管環節,無疑加大了監管力度。主管部門通過向單位派駐人格化主體對事業單位國有資產收益進行實時監督,檢查并監督其使用、分配國有資產收益行為的有效性、合理性,以便更好的發揮國有資產的使用效率,更好的提高事業單位的工作效率。按道理說,這種監管方式應該比由事業單位直接監管更有效率,能更好的防止國有資產流失。但這樣做增大了監管的復雜性,也加大了財政上的投入,造成了無意義的國有資產流失。
(二) 將收益納入政府財政預算管理應實行更為嚴格的監管
修改《辦法》相關條文內容的規定,將收益納入政府國有資產預算,進入政府財政預算程序重新分配使用,是體現事業單位國有資產收益的國家所有權權益,促進國有資產合理、合法使用的有效舉措。鑒于目前國家與事業單位之間的利益分配格局,鼓勵事業單位利用國有資產組織收入,就要照顧事業單位利益,科學制定一定的分配比例,使國有資產收益在國家與事業單位之間合理分配使用。據此,首先要在財政預算中設立事業單位收益專戶,將事業單位國有資產收益按國家非稅收入政策全額上繳財政,由財政統一管理,統一分配;其次,加強事業單位財務管理、審計、核算,保證收益全額上繳;再次,收益上繳之后,由財政局以35%的比例返還原單位,進入事業單位經費賬戶,實行“收支兩條線”管理。其余收入由財政部門統籌安排,統一分配使用。
將事業單位國有資產收益納入國家財政預算,是一種嚴格的國有資產監管方式,在這種監管方式下,相關部門按照各自職責負責收益監管,有效保證了國有資產收益的上繳,防止了國有資產流失。收益在國家與事業單位之間按比例分成,不僅可以將其主要投資于促進社會事業發展的活動,而且保障了單位履行職能及政府批準的其它支出。
參考文獻:
1.及聚生.行政事業單位國有資產管理新模式[M].經濟管理出版社,2002
2.財政部.事業單位國有資產管理暫行辦法[J].國有資產管理,2006
