鄉鎮在農村工作中的關鍵位置,引發了鄉鎮審計活動產生的必然性。但由于目前鄉鎮審計性質模糊,法律地位不明確,也沒有統一的規章制度可循,各地審計模式各異,而且普遍在規范性、可操作性和權威性上存在問題,嚴重影響了審計的效率效果。因此,必須根據農村經濟和社會發展的要求,創建合理、規范、有效的鄉鎮審計模式,更好地為建設社會主義新農村服務。
一、當前鄉鎮審計模式的利弊分析
鄉鎮審計是人們按審計所處的區域來稱謂的,是鄉鎮政府工作在實踐中的一個創造,在我國審計體系中找不到歸屬。目前,國家對鄉鎮審計尚未立法,審計工作的開展也沒有統一的規章制度可以遵循。因此,造成各地區的審計模式不盡相同,但概括起來可以分為三種:鄉鎮內部審計模式、上級派駐審計模式和鄉鎮政府審計模式。
(一)鄉鎮內部審計模式。這個審計模式當中,包括以農村經營管理站為審計主體、以村屯經濟活動為審計對象的農村內部審計,以鄉鎮企業管理辦公室為審計主體、以鄉鎮企業的經濟活動為審計對象的企業內部審計和由鄉鎮財政部門代行的鄉鎮站所財務審計。在這個審計模式當中,每個個體相對獨立,其機構性質是內部審計。工作由鄉鎮政府直接領導并對鄉鎮政府負責,業務上接受上級主管機關和國家審計機關的指導。這種審計模式將其審計職能直接分解到鄉鎮下屬的各職能管理部門,無須設立專門的審計機構、配備專職審計人員,操作起來簡便易行。但是由于這種鄉鎮審計其內部審計本質屬性的局限,審計的獨立性和權威性較弱,不能充分發揮審計監督職能。同時審計機構及審計人員的兼職設置也大大降低了審計人員的積極性,無法更好地開展審計工作。
(二)上級派駐審計模式。這種審計模式就是在縣級審計機關設立鄉鎮審計科或者按照鄉鎮的經濟區域關系下派鄉審計辦事處。這種審計監督模式屬于國家審計,其工作直接對縣級審計機關負責,在審計監督的執行方式上屬于上審下,由于這種審計模式在人、財、物方面均不受鄉鎮政府的控制,具有較強的獨立性和超脫性,因此其優點是審計監督力度大,權威性強。但是這種審計監督與鄉鎮政府完全脫離,也導致了審計工作過于偏重對經濟案件的查處,而忽略了其在鄉鎮政府的宏觀管理和宏觀調控中的重要作用。同時,這種模式由于人員編制有限,導致了審計工作覆蓋面不大,連續性不強的弊端,不能全面、及時地反映鄉鎮的經濟運行情況。
(三)鄉鎮政府審計模式。這種審計模式就是在鄉鎮政府設立鄉鎮審計所,直接受鄉鎮政府領導,工作對鄉鎮政府負責。與上面兩種審計模式相比,這種審計模式既具備一定的獨立性和權威性,又有較強的宏觀性和服務性,因此更加有利于維護本地區的經濟秩序,加強鄉鎮政府的宏觀管理和宏觀調控。但是由于這種模式目前尚沒有確切的法律地位,其機構設置既不屬于國家審計,又不屬于內部審計和社會審計,性質的不確定性,使其在開展審計業務時既無明確的法律法規可以依據,又無統一的制度規范可以遵循,造成了審計工作自身的混亂狀態。
二、探索鄉鎮審計“監審合一”新模式的構想
鄉鎮審計的模式是在實踐中不斷創新和發展的,上述三種審計模式在特定的時期和經濟環境中發揮了特定的作用,但隨著實踐對它們的檢驗結果逐漸明晰以及農村經濟形勢的不斷變化,它們的不足之處逐漸顯露出來。因此,盡快完善鄉鎮審計體制,建立一種合理、規范、有效的鄉鎮審計模式勢在必行。有觀點認為,修改和完善現行的憲法和審計法律體系,在鄉鎮政府建立鄉一級國家審計機關,配備專職審計人員,對鄉級財政、所屬村居、鄉鎮企業、各職能站所及鄉鎮其他經濟組織進行審計監督。此模式雖然在獨立性等方面具有一定的優勢,但面臨著修改憲法和相關法律、增設機構、增加人員編制等一系列復雜的問題,在短期內很難實現。要完善上級派駐審計模式和鄉鎮政府審計模式,同樣要面臨政府精簡機構、控制人員編制等問題,難以操作,可行性不強。對此,筆者認為在不需要修改法律、增設機構、增加人員編制的前提下,根據農村經濟和社會的發展情況,改進鄉鎮內部審計舊模式,探索“監審合一”的新模式,是當前鄉鎮審計最具可行性的方案。同時,國家對鄉鎮審計尚沒有明確規定,也為探索鄉鎮審計新模式提供了充分的操作空間。
(一)農村經濟和社會的發展迫切要求改進鄉鎮內部審計模式。一是隨著農村集體企業改制基本結束,多數企業已成為民營企業,少數集體資產參股的企業,集體資產一般不占主導地位,企業對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協議上繳的方式,鄉鎮企業的審計對象基本消失;二是通過兩輪政府機構改革,鄉鎮所屬事業單位的數量已大幅減少,加之財務統管、會計集中核算等制度的推行,鄉鎮站所財務已納入財政部門的日常監督范圍;三是根據“村賬鄉管”的要求,鄉鎮農經部門一方面管理村賬,另一方面又要對自己管理的村賬實施審計,顯然是不妥的。因此,原先鄉鎮相關部門單獨開展審計監督工作的模式必須破除,根據農村經濟和社會發展形勢,需要形成統一、獨立、具有權威性的內部審計新模式。紀檢監察部門在鄉鎮享有較高的政治地位和威懾力,由其牽頭成立財政、農經、企管等部門專(兼)職審計人員參與的內部審計機構,必要時面向社會競聘具有注冊會計師、會計師、審計師等資質和職稱的專家組成協審隊伍,向鄉鎮黨委、人大、政府負責,可以將黨內監督、行政監督與審計監督充分結合,能夠有效避免外部干擾,有利于保持審計工作的獨立性,擴大審計覆蓋面,強化審計工作力度。
(二)鄉鎮“監審合一”內部審計模式可以實現資源互補,形成監督合力。紀檢監察工作與審計工作在業務上有著相通性,即維護國家財經紀律的執行,其執法對象都包括鄉鎮行政事業單位和鄉鎮企業。通過成立“監審合一”的鄉鎮內部審計機構,能夠使部門優勢、人力資源、信息資源等方面進一步優化配置,促進廉政工作力量有效整合。一是部門優勢得到優化配置,紀檢監察部門對執法對象全面性檢查,側重點一般在政令暢通和經濟案件方面,維護行政紀律,改善行政管理,提高行政效能,促進廉政建設;審計部門是緊緊圍繞國家財政經濟秩序開展工作,促進廉政建設,保障國民經濟健康發展。兩者雖然都是促進廉政建設,但紀檢監察工作力度明顯,手段豐富;而審計工作往往依靠傳統的方式方法,監督警示作用較弱,容易走形式,兩者結合能夠加大廉政工作力度。二是人力資源得到優化配置,紀檢監察部門一般在經濟領域專業技術力量上比較薄弱,人員經濟學專業性相對較差,基層鄉鎮表現的更為明顯;而審計部門往往專業人才較多,兩者結合可以形成業務技術上的互補。三是信息資源得到優化配置,審計部門往往出于自身利益考慮,對發現的問題經常以罰代管、一罰了之;同時紀檢監察部門案件線索往往局限于信訪舉報,信息面偏窄,兩者結合可以使信息資源得到及時共享,不給違紀違規單位和個人可乘之機。
(三)鄉鎮“監審合一”內部審計模式符合我國的政治制度環境與歷史傳統。從政治制度角度來看,我國的政治制度不同于西方發達國家,西方發達國家實行“三權分立”,有強大的立法機關,然而我國是共產黨領導下的人民民主專政的社會主義國家,人大作為立法機關,雖然是最高權力機關,但現實中人大的權力有些虛置,政府擁有十分強大的權力,將監察和審計聯合統一行使行政監督職能,既有利于加強黨和政府對經濟的控制與監督,又強化了政府經濟決策、執行與監督高度統一的體制,使政府在國家政治經濟生活中擁有更加實際的控制權和操作權;從歷史傳統的角度來看,審計與監察相結合的形式歷時最久,幾乎貫穿中國封建社會的始終,因此在鄉鎮實行“監審合一”內部審計模式,向鄉鎮黨委、人大、政府負責,是符合我國的政治制度環境與歷史傳統的。此外,現代部門和單位內部審計機構設置中,也通常將監察和審計工作設為同一個機構或合署辦公,有利于行政監督工作的順利開展。
(四)鄉鎮“監審合一”內部審計模式可為我國國家審計模式由行政型向立法型轉變提供經驗。當前我國國家審計的行政型審計模式是由我國現階段政治大環境的特點所決定,但是也應看到從長遠角度分析,我國國家審計模式由行政型向立法型轉變是大勢所趨,因為:1、我國的基本政體是人民代表大會制,這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責,國務院也有義務接受人民代表大會的監督,我國現行政治框架對國家審計機關行政型模式向立法型模式轉變既提出了要求,也提供了先決條件;2、隨著我國社會主義民主政治的進一步發展必然要求立法部門擁有有效的法律監督機制和手段,因此將國家審計由行政型向立法型轉變既符合社會主義民主政治的發展方向,也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段;3、在審計實踐中,審計機關代擬政府向人民代表大會提出的預算執行和其他財政收支審計工作報告,經政府同意后,由審計機關代作報告,并在現場回答人民代表大會常務委員會的質詢,可以看作是向立法型模式轉變的嘗試,也可看作是向立法型模式的過渡。因此,鄉鎮作為最基層的一級政府,通過積極探索向黨委、人大、政府負責的“監審合一”審計模式,可以為今后國家審計模式由行政型向立法型轉變提供寶貴經驗。
參考文獻
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