政府投資項目普遍存在超預算、超標準、超規模現象。表現為“三突出”。一是預算不細化突出。有些項目由于搶時間爭進度,前期調研和論證工作做得不夠充分,出現到處漏項現象,以致項目經常出現中途增加預算或停工,影響工程質量和竣工時間。二是最低價中標、最高價決算的現象突出。一些施工單位在投標時,為了能拿到項目,故意做低標的,然后在工程實施過程中通過各種手段不斷變更簽證、增項增量來提高工程造價。三是項目報小做大現象突出。有些業主單位為了規避招標或使項目得到審批通過,在向領導匯報和有關部門申報材料時,片面強調項目的可行性、追求議標的可操作性,故意少報投資額,然后在實施的過程中不斷增加項目內容,化整為零增加項目個數或擅自改變項目圖紙,提高建設標準,使不合法的工程合法化。
二、工程管理存在粗放性。首先是工程招投標不規范。往往以時間緊、任務重、要求高、壓力大為由,該公開招標的項目未按正常程序辦理,或以會議決定代替招標、以會議紀要肢解工程招標、借假資質參加圍標、桌下交易相互串標、灰色行動買標賣標。其次是工程監理不規范。受利益驅動的影響,監理人員流動性大,“借雞抱窩”的情況較多;受業主與監理之間關系沒有理順的影響,有的監理項目機構與業主存在“姻親”關系,有的監理項目機構類似或等于建設單位的“工程部”;受人員的影響,監理人員的業務素質參差不齊,有的派到現場的監理素質達不到要求,或是人員不到位,有的工程項目專業人員和有經驗的人員較為缺少,部分監理人員事前、事中控制的能力偏差,關鍵部位、關鍵工程的監理到位不到“點”。再次是項目工程勘察設計不規范。對工程勘察設計重要性認識不足,往往為了節約資金而減少勘察工程量,很多工程勘察、設計業主單位往往要求單價低、工期短,對工程設計的變更隨意性大,有的對工程質量的控制經常有錯位和缺位現象發生。
三、審計監督缺乏標準性。在用科學發展觀推進政府投資項目審計的實踐中,我們深感“三缺”現象尤為突出。一是缺乏理論指導。目前我國政府投資項目審計尚未形成具有操作性的準則和指南,《審計機關國家建設項目審計準則》的規定比較原則、抽象,加之政府投資項目審計起步晚,審計部門對政府投資項目審計的理論研究和經驗總結做得不夠,審計人員在具體工作中感到缺乏依據和標準,主觀判斷多、審計風險大,審計質量難以得到有效保證。二是缺乏專業人才。由于審計機關老齡人員多,行政編制少;普通人員多,專業人員少;會做事的人員調不進,不會做事的人員調不出;難以滿足綜合性強、層次高的政府投資項目審計工作的需要。三是缺乏綜合評價。目前開展的政府投資項目審計,大多數是事后審計,預算審計較少,且審計金額大,加上政府投資項目市場較為復雜,容易滋生違法亂紀現象,客觀上使審計人員對政府投資項目審計不得不側重于真實性、合法性審計,難以開展效益審計,難為政府投資項目作出相應的評價。
四、建設工程存在隱患性。由于受人力、物力等因素制約,審計機關主要是對工程決算進行經濟審計,實際存在很多隱患,主要表現在:一是工程質量難于監控。建筑材料采購使用未能得到全程跟蹤審計,加上受設備技術檢測條件的限制,建筑材料以次充好、以劣充優的現象較為突出,建筑工程質量往往存在隱患。二是資金使用難于監控。有些政府投資項目沒有專人專賬,項目資金張冠李戴、高套冒領、擠占挪用、專款不專用的情況十分突出,資金使用方向存在隱患。三是業主單位難于監管。政府投資項目審計未能與業主單位財務收支審計結合起來,在政府投資項目審計中往往僅注重工程造價審計,而忽視了對政府投資項目的業主單位結合進行財務收支跟蹤審計,審計人員在核減工程造價或工程量時,業主單位會站出來護著施工單位說話、求情,不難看出業主單位廉政建設存在隱患。
如何用科學發展觀推進政府投資項目審計,筆者認為必須做到“五到位”:
一、項目前期監管要到位。一要強化科學審計理念。按照科學發展觀要求,將政府投資項目審計的重點從真實、合法審計逐步轉到效益審計上來,充分考慮投資結構的合理性,投資規模的適應性,投資使用方向的正確性,使用效益的綜合性,使用過程的公平性。二要強化科學審計監督。按照國家投資、基建管理政策的有關規定,審查項目決策立項的程序,防止違反決策程序擅自立項的行為發生;審計項目前期論證的充分性,杜絕“三邊”工程的發生;審計項目的整體性,防止漏項現象發生。三要強化科學設計預算。注重項目勘察和預算審計,實現政府投資項目少投入、多產出,取得最佳的經濟效益和社會效益。 二、項目招標監管要到位。首先要加強招標程序的監管。要加強對整個招投標活動程序包括事前、事中、事后的各項工作監督,把好項目主管部門本次招投標工作實施方案關,發布招標公告情況關,招標文件內容和招標人資格確定關,工程圖紙的事前保密關,投標、開標、評標、中標按規定操作關,中標通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執行關。其次要加強招標環境的監管。要進一步營造一個公開、公平、公正、透明的招投標環境,開通網上報名渠道,通過網上審計核查、社會調查、實際考查確定投標人資格,減少腐敗現象發生。再次要加強招投標隊伍的監管。注重投標人員的素質和招標組織人員的廣泛代表性,理順監理與業主的關系,杜絕無序競爭和不正當競爭,嚴厲打擊圍標、規標、串標、買標、賣標等各種違法違規行為,從源頭上遏制腐敗現象發生。
三、項目審計方法要到位。一要重點審計合同,嚴把工程進度、項目變更、資金預算、工程量簽證關;二要重點審查圖紙,嚴把工程面積、材料質量、費用發生、取費標準、取費基數關;三要重點審查施工管理及監控,嚴把監督隊伍素質關,杜絕隨意增加隱蔽工程,多算、重算、冒算工程量,不給好處不辦事、給了好處亂辦事的現象;四要重點審查項目竣工結算,嚴把資金流向、資金結算、資金效益關。通過嚴格的竣工驗收結算審計,審查工程量和造價,確定項目投資總額、建設成本的真實性、合法性,盡可能減少經濟損失,提高政府投資效益。五要重點審查結算發票,嚴把工程稅收征繳關和材料單價成本關,杜絕稅收跑冒漏滴和工程材料以次充分、以劣充優現象發生。
四、項目審計人才要到位。一是要留住人才。對于已在審計崗位上多年從事政府投資項目的審計人員,要高看一等、厚愛一份,政治上給待遇、經濟上給實惠、工作上給方便,充分調動其工作積極性和創造性;二是要引進人才。要通過多種形式向社會、中介組織、高等院校招聘懂財務管理、懂工程造價、懂法律法規的復合型人才,提升政府投資項目審計隊伍的業務實力;三是要培訓人才。有針對性地進行項目管理人才和審計人才的培養,既要注重造就一批精管理、懂技術、善經營、高素質的項目管理和審計專業人才,還要注重培養項目前期策劃、合同管理、風險規避等各方面的項目管理、審計人才,為工程項目管理、審計提供有力的人才保障。要結合政府投資項目的要求和特點舉辦多層次、多形式的項目管理、審計專業知識和技能培訓,為政府投資工程項目管理培養更多的人才。
五、項目審計質量要到位。一是要做好審計調查。要制定較完善的審計工作方案,審前調查必須全面、深入、細致,審計方案要明確審計內容、時間、人員分工、審計目標,使審計組每名成員都知道自己的任務,提高審計工作質量;二是要確定審計范圍。要將審計范圍、審計目標與可能取得成果的審計對象有機結合起來,認真審查被審對象是否有嚴密的內控制度,以及這些制度是否發揮作用;這些單位的財務管理和會計核算是否規范,施工單位的資質是否與承擔工程相匹配;監理單位是否認真履行職責等口通過上述工作,有效提高政府投資項目的審計質量;三是要提高審計效率。要最大限度地利用成熟的工程管理審計軟件,開展工程價款結算審計,創造條件開發工程管理審計軟件,提高審計人員的業務水平和實戰能力;四是要開展審計評價活動。通過對項目工程造價、資產交付使用率、建設周期、工程質量、環境影響等指標綜合性分析,科學評價政府投資項目的整體效益,為政府今后更好決策提供依據。
(作者單位:南城縣審計局)
