(一)績效審計認識不到位。有的認為績效審計還和財政財務收支審計一個樣,沒有什么區別,沒必要太認真;有的認為國家績效審計的有關具體規定尚未出臺,何必那么急于開展績效審計,還是等國家績效審計有關具體規定出臺后再進行吧;還有的認為財政資金投入項目建設績效審計直接關系到一個地區經濟情況,與政府行為息息相關,就是績效審計了也難以評價,也達不到真實效果等等。
(二)績效審計運行機制缺失。績效審計,它不僅是對財政資金支出情況進行監督、評價。其根本意義在于以財政資金支出效果為最終目標,考核政府的職能實現程度,也是考核政府提供的公共產品或公共服務數量與質量。但目前財政資金投入項目建設預算改革仍以建立“控制取向”為目標,財政資金投入項目建設預算的透明度仍然不高,而且對外公開的政府財政預算也并沒有包括全部的政府支出,這樣也就會影響績效審計的有效開展。
(三)績效審計進展不一。有的地區按照國家審計署部署結合本地區實際,積極主動開創性的開展績效審計,并取得了較明顯的成效;有的地區雖然也開展了績效審計,但由于措施不力、收效甚微、流于形式;還有的則強調種種原因、困難,舉步緩慢等。
(四)績效審計瓶頸制約。績效審計的關鍵是評價,由于沒有規范統一的績效審計評價體系,且目前績效審計各有千秋,故而直接影響績效審計的效果。
二、強化財政資金投入項目建設績效審計的思考
(一)加大績效審計宣傳力度。一是要通過廣播、電視、報紙廣泛宣傳績效審計的內容、目的及重要意義,讓全社會都來了解績效審計,關心國家財政資金的使用、成效,至而形成全社會都來支持審計機關開展績效審計的良好氛圍。二是通過廣泛宣傳教育,使廣大的審計干部充分認識績效審計的重要意義和績效審計所要承擔的職責、責任以及必須具備的專業知識及素質,從而樹立科學的績效審計理念,增強做好績效審計的使命感。三是通過廣泛宣傳在績效審計中發現貫徹執行國家財政轉移支付資金、國債轉貸資金、新農村建設資金、政府工程投資建設資金、社會養老保險資金等有關政策規定好的、績效好的、群眾滿意的先進單位和先進人物,增強部門單位在國家財政資金管理使用中力求績效成果的責任心和自覺性。
(二)強力推進績效審計。一是要抓好財政資金投入項目建設預算執行績效審計,通過審查財政資金分配科學性、合理性,來分析財政資金使用的經濟性、效率性和效果性,以促進提高財政資金管理、使用水平。二是要抓好財政專項資金績效審計,通過審查,以關注中央、省、市惠民政策的貫徹落實情況,促進深化改革完善相關制度,提高資金管理使用效率。三是要抓好土地開發出讓績效審計,通過審查揭示在土地開發出讓中違規、違紀、違法問題,促進規范運作,遏制腐敗行為,提高土地出讓金的使用效益。四是要抓好國有企業資金績效審計,通過審查,對國有企業的償債能力、盈利能力、營運能力、節能減排降耗、可持續發展能力等方面進行分析、指導,幫助企業改善經營管理,增強企業發展后勁。五是要抓好政府投資工程項目建設績效審計,通過審核,以評價政府財政資金投入工程項目建成后的經濟效益、社會效益、環境效益,從而促進政府財政資金投入工程項目建設科學決策、規范管理、提高效益。
(三)強化績效審計隊伍素質建設。財政資金投入項目建設績效審計,涉及面廣、內容復雜、技術要求高、難度大、責任性強。為此,必須要切實強化績效審計隊伍素質建設。一要整合審計機關現有資源,即打破審計機關傳統的專業科室界限,將審計機關現有的具有綜合素質較高的審計人員集中起來,進行績效審計業務培訓,培訓的內容不僅包括組織對國內國外績效審計理論、實踐成果的學習,而且要重點突出與績效審計實務相關的經濟學、工程學、統計學、計算機等知識技能的培訓。二要采取走出去、請進來的方法,學習考察異地績效審計好經驗、好措施、好方法,以拓寬績效審計的思路和創新能力。三要招聘一些具有經濟學、統計學、工程學等專業人才,充實到績效審計隊伍中來,以增強績效審計隊伍素質,至而確保優質高效地開展績效審計。
(四)認真擬制績效審計方案。績效審計不同于日常的財政財務收支審計,也不同于經濟責任審計,而是在財政財務收支真實性、合法性審計的基礎上更進一步的經濟性、效益性和效果性審計。因此為確保績效審計質量,一定要切實做好審前調查,即①審計組要組織審計人員圍繞黨和國家的經濟建設中心,認真學習黨和國家的大政方針、宏觀經濟政策、國家財政各項資金投放、管理及相關財政財務制度政策法規,還可以邀請一些有關專業人士講解執行國家財政政策及績效成果情況等;②審計組人員要深入被審計單位聽取其有關國家財政資金投入、管理、使用、效果等情況介紹,以及職能、職責、機構設置、政策執行、任務完成,存在問題和建議。還可以采取問卷的方式進一步了解和掌握情況;③審計組人員還要廣泛地查閱、收集有關國家、政府財政資金投入、管理、使用的具體資料,重點收集掌握國家頒布的有關政策、法規,國家、政府財政資金投入的預算計劃和年度決算報表,以及有關的批復文件、銀行賬戶、會計賬表、原始憑證、電子數據和相關的內部具體控制制度、重要會議的記錄等資料;④審計組人員要走訪政府有關職能部門,進一步了解掌握國家、政府有關方針政策,對相關的群眾和有業務往來的單位也應進行走訪,以了解掌握業務往來的真實性等;⑤審計組人員要根據在調查中學到、聽到、看到、訪到、搜集到的資料、數據情況進行認真梳理歸類、分析并依照績效審計的經濟性、效益性和效果性三大要素,研究制定切實可行的績效審計實施方案。
(五)深入扎實開展績效審計。針對績效審計的特殊性,要充分發揮績效審計免疫系統功能作用,具體擬采取以下幾種方式方法:
一審年度財政資金的預算安排。看其財政年度預算安排了哪些資金項目,項目的資金具體數量及項目資金的對象是什么,項目的安排是否符合國家有關政策規定,是否進行項目可行性研究、論證和審批,財政資金投入項目建設的背景是否真實,項目可形性研究報告內容是否完整,各項技術經濟指標是否切實可行,是否符合當地自然條件(資源、地理、環境)、經濟結構、經濟技術、經濟支持能力和可持續發展的要求。有無虛假申報、違背科學規律、無視和諧發展和可持續發展的問題。還要看其財政年度預算安排資金投入項目的概算的合理性,是否體現科學可行和節約的原則。
二審財政資金投入流向。首先要看其本級財政年度結算表、指標賬,上、下級往來賬及上級財政部門下達的指標文件(單)和財政資金投入項目建設的批準文件等。其次要看其非財政管理部門與項目建設資金使用單位往來賬。再次要看其項目建設資金管理部門對其具體資金分配、支付、使用、報批手續,是否按規定及時下達分配指標,及時撥付到位,有無隨意分配或暗箱操作現象。并要以項目建設資金流向為主線、依據年度項目投資建設的指標、規模、用途、目標及撥付項目建設資金的路徑進行追蹤問效,還要通過有重點的詳查或抽查等方法,看其各個環節應到位,已到位資金數額,有無滯留、截留、擠占、挪用及損失浪費等現象,必要時還要向有關開戶銀行詢證、核對,若發現疑點要一查到底。
三審財政資金監督管理機制運作情況。看其是否建立了規范有效的財政資金投入項目建設管理和內控制度,是否制定了財政資金投入項目建設“五專”制度,即專款、專戶、專用、專賬、專人負責的制度;是否建立了項目資金投入使用跟蹤回訪、績效考評與獎罰制度,以及各項制度是否正常運行,執行有效。
四審財政資金具體使用情況。要重點看其項目建設資金支出的原始憑證是否有嚴格的審批手續,所報銷的發票是否合法有效,所報銷的內容是否真實、用途是否符合規定要求,所采購的項目是否優質,數量是否真實,價格是否合理,是否存在盲目采購,浪費資金的現象和舞弊的行為。
五審項目資金投入轉化為資本和績效情況。看其項目資金投入未產生或欠產生經濟績效和未達到預測的經濟效益、經濟效率和經濟效果的原因,并要提出有價值的意見和建議。
(六)科學擬制績效審計評價體系。財政資金投入項目建設績效評價,實際上就是對財政公共資金支出效果的綜合評價,既不能用固態和靜止的觀點去評價,也不能只顧眼前利益、局部利益、經濟效益,而是要用科學和發展的觀點,著眼于生態環境的改善、人們生命財產安全、生產力水平、人們生活質量提高和有利于社會經濟長遠和科學的可持續的發展。因此,我認為應把握好以下幾個原則:一是全面性原則。績效評價指標的設置既要反映審計對象、經營狀況和財務成果,又要反映其管理水平和經營能力,還要有非財務指標,這樣才能從各個不同的角度,對審計對象進行全面綜合分析、評價;二是科學性原則。績效評價指標的設置既要考慮指標自身的科學性、合理性,又要結合實際遵循客觀規律,既有動態指標,又要有靜態指標,既要有定性指標,又要有定量指標;三是可操作性原則。績效評價指標設置應該簡略清晰,便于操作和考核,無論是指標所包括的內容,還是指標的計算等均應力求簡單,易于操作;四是比較性原則。績效評價指標的設置還應結合同類項、同地區、同對象、歷史水平、現在水平相比較的有關經濟指標、技術指標、質量指標等參數予以分析評價;五是實務性原則。績效評價指標設置還應反映財政資金支出安排是否與經濟發展水平相適應,支出結構是否符合市場經濟和公共財政要求,是否滿足了社會公允的需要,國家的財政政策是否得到有效的貫徹落實,財政預算編制是否優化、分配是否體現了“成本——效益”的原則,是否實現了項目資金投入最小化,產出最大化。如財政投入項目建設資金實際到位率、投入項目建設資金使用率、投入項目建設資金閑置率、投入項目建設資金流失率、投入項目建設完工率、投入項目建設合格率、投入項目建設的績效能力等等,使其績效審計評價真正做到實事求是、切實可行、客觀公正,確保績效審計的成果。
(作者單位:景德鎮市審計局)
