一、建設項目全過程跟蹤審計的定義
建設項目全過程跟蹤審計,指審計機構或造價咨詢機構依據有關法律、法規和制度規范,按照規定程序,對建設項目從立項至項目竣工驗收全過程實施的審計監督與造價咨詢服務,包括項目可行性研究、投資估算、項目決策階段,設計階段,招投標階段,施工階段與竣工結算階段。通過對建設項目實施的事前、事中、事后全過程跟蹤審計,及時發現和糾正建設項目的問題,促進建設項目規范、有序、有效運行,目的是有效控制和真實反映工程造價,完善建設項目管理,提高投資效益。
二、建設項目全過程跟蹤審計的優點
建設項目全過程跟蹤審計作為工程審計的一種創新手段,在實踐中已彰顯出它的優越性和廣闊的應用前景,具有以下優點:
(一)從靜態向動態轉化。
一方面,傳統審計模式是在工程竣工后集中進行一次結算審計,這時要面對在施工階段各個施工程序中發生的大量簽證。而跟蹤審計可以分時段分內容地進行動態審計,使審核思路更清晰,可緩解短時間內處理大量數據的壓力。另一方面,跟蹤審計可以分析前后階段互相影響的關聯因素,可以動態地監督全過程各階段的運作。
(二)從事后審計向與事前、事中相結合審計轉變。
在傳統的事后審計時因隱蔽工程或多次變更部位的一些細節記錄不詳,很難區分清楚、判定正確。跟蹤審計可從源頭上解決此類現象的發生,如在施工階段審計人員已及時深入現場,在隱蔽工程掩蓋前或變更過程中作好記錄取證,準確掌握工程過程中各種有效信息,減少與施工方的矛盾與糾紛,為后期確認簽證、審核結算作好準備。
(三)減少時耗,提高工效。
如在施工階段跟蹤審計人員在施工現場會同建設方、監理方、施工方簽字認可了實測記錄后,可立即計算出相應的工程數據,避免了推諉和以往長期不簽證,大量積壓的弊病,將較長的傳統審計周期提前壓縮消化在事中階段,使過去過于集中的量盡可能均勻分散在施工階段,從而加快了結算審核速度,加大了審核力度,提高了經濟效益。
(四)以施工階段的審計為重點向前期決策階段、設計階段和招投標階段延伸。
傳統審計模式以建設項目竣工階段為審計重點。跟蹤審計是對建設項目從籌建時起至竣工驗收時為止所發生的技術經濟活動過程進行的審計與監督,它不但強調施工階段的造價控制,而且也注重對前期決策工作的跟蹤審計,深入開展對設計質量的跟蹤審計,積極介入招投標階段的跟蹤審計,使審計工作向多元化發展。
三、建設項目全過程跟蹤審計的局限性
建設項目全過程跟蹤審計具有廣泛性、全面性、過程性等特性,它在實踐過程中也不可避免地反映出一些局限性,具體表現有以下幾個方面:
(一)跟蹤審計深度難以把握,審計目標偏離。
跟蹤審計是對建設項目全過程的審計,需要審計人員在項目建設過程中頻繁的介入進行審計,提出審計建議,供建設單位糾正和改進工作,很容易使審計人員偏離監督咨詢建議的目標,介入到建設項目管理的職能范圍中。這樣很容易造成各方利益的沖突,破壞跟蹤審計所建立的權力制衡機制。
(二)跟蹤審計時間介入點模糊,審計效果不明顯。
工程建設項目一般要經歷投資決策、設計、招標投標、施工、竣工結算等階段。那么跟蹤審計從不同階段介入進行實時跟蹤,審計效果就有所不同,而跟蹤審計的時間介入點沒有一個明確的規定,理論上講,越早介入審計越好,但一方面由于審計人員在評價前期決策是否科學方面缺乏專業能力,無法承擔這個審計重任,另一方面也因為投資方認為跟蹤審計只是在施工階段防止施工單位高估冒算,因而在跟蹤審計實踐中,絕大多數是在施工和竣工結算階段才介入跟蹤審計,那么在前期決策、設計和招投標階段所影響的造價便無法控制,跟蹤審計的效果就不充分、不明顯。
(三)跟蹤審計的法律、法規和執業規程滯后或不夠完善。
跟蹤審計是在建設全過程實時進行的一種動態審計,作為一種全新的審計模式,審計人員承擔著重大的責任和風險,這就需要相關的法律、法規和執業規程作為支撐,不僅為建設單位制定項目管理制度提供遵循的依據,也為跟蹤審計部門提供衡量的標準。然而目前這方面的法規政策相對滯后,使得審計人員在跟蹤審計的實踐中沒有統一的規范,審計風險增大、審計質量難以提高,導致跟蹤審計模式一直處于被動局面。
(四)跟蹤審計力量有限,審計風險增大。
跟蹤審計是對建設項目貫穿始終的全過程審計,涉及到項目建設的方方面面,所以需要充足的審計力量,以滿足跟蹤審計內容的廣泛性和大量性。另外,跟蹤審計也對審計人員的自身素質提出了更高的要求,要求進行跟蹤審計的審計人員不僅要有精湛的專業技術和較寬的業務知識面,同時還要具備良好的協調溝通能力,了解掌握最新的方法技術手段。因此,能否合理配置審計資源,提升審計能力,是影響跟蹤審計效果,降低審計風險的重要因素。
四、建設項目全過程跟蹤審計模式的思考
(一)合理定位跟蹤審計介入深度。
審計是以堵塞項目建設漏洞、完善項目管理機制為目的,其作為第三者參與項目建設的過程,而不是建設項目負責人。審計機構不是從事建設管理、施工、監理方面的具體工作,而是履行對上述工作的監督職能,實現促進這些工作規范、有效運行的目標。跟蹤審計中發現的問題,應及時與項目建設單位取得聯系并以書面形式反映,而不應直接干涉相關建設單位的工作。在跟蹤審計工作中,應把握好監督者的角色定位,努力做到到位而不越位,不偏離定位成為管理者,同時,強調依法獨立開展監督。
(二)準確把握跟蹤審計介入時間。
跟蹤審計作為一種績效審計的一種模式,應綜合考慮被審計項目的建設規模、建設周期、建設要求、審計資源和審計成本等多方面要素后研究確定審計介入的時間:是從立項時介入,還是從開工時介入,是從概算編制后跟蹤資金運行路線,還是從施工合同簽訂后跟蹤合同的履行情況,建設項目情況不同,選擇的方式也就不同。但不論采取何種方式,審計都應貫穿于建設的全過程,保證它應有的連續性。此外,在審計過程中,要體現跟蹤的適時性,對項目建設的重要環節、重大活動以及建設單位的要求要及時跟進。
(三)健全和完善跟蹤審計的法律法規。
跟蹤審計是建設項目審計模式的重大創新,為了使跟蹤審計能健康運行,確保跟蹤審計依法實施,有法可依,使這一模式能更好地為工程建設項目服務,應建立一整套跟蹤審計的規章制度,制定跟蹤審計實施辦法,健全審計程序和審計規范,以及與此相銜接的項目管理制度、財務管理制度等,為跟蹤審計人員、項目管理人員、財務管理人員提供具體的指導,使各部門各司其職,工作到位而不越位,相互配合,協調運轉,使跟蹤審計逐步進入程序化、規范化、制度化的軌道中。
(四)把握跟蹤審計的重點關鍵環節。
跟蹤審計實際上就是跟蹤建設項目建設全過程的工作,沿著項目的建設周期這條主軸展開全過程審計。目前在審計力量有限,降低審計成本的情況下,要把全天候的跟蹤變為“重點關鍵環節”的跟蹤,才能達到事半功倍的效果。建設項目的重點關鍵環節一般表現在以下幾個方面:前期決策、設計、招標投標、隱蔽工程驗收、重要材料與設備的采購、重大變更、進度款審核等。同時,積極探索建設項目效益審計的新路子和新方法,重點揭露管理不善和決策失誤造成的嚴重損失浪費、效益低下等問題,客觀公正評價項目的經濟效益、社會效益和環境效益。
(五)創新跟蹤審計方式方法。
一是堅持全面跟蹤。以建設單位為主體實施審計,把審計視野擴展到建設項目涉及的各個環節,采取階段審計、不定期審計等方式,對建設資金的籌集、管理、使用情況及有關事項進行跟蹤審計,做到資金運行到哪里,審計就跟蹤到哪里。二是突出審計重點。重點審計隱蔽工程、重大設計變更、大宗材料設備采購、工程造價結算等重點控制環節。三是延伸審計不放松。依法對與項目有關的勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位進行延伸審計監督,及時發現各個環節存在的漏洞和不合規的問題。四是利用先進儀器設備。發揮好照相、錄像、GPS等技術裝備的作用,做好對項目原始地理地貌的測量取證,對隱蔽工程及其它重要環節等進行現場取證,為竣工結算提供可靠依據。五是利用計算機輔助審計。科學采集數據,利用好工程造價審計軟件,提高審計效率和質量。
(六)創新跟蹤審計理念。
一是樹立跟蹤審計“免疫系統”理念。以科學發展觀作為統領,努力做好“兩個轉變”,即:實現傳統的查錯糾弊決算審計到跟蹤審計的轉變,從揭示和查處違法違紀問題到實現預防為主的免疫系統轉變。二是堅持服務與監督并舉。從投資管理體制、機制、制度、效益著眼,從各個細微環節著手,實現真實性、合法性審計與經濟性、效益性以及效果性審計的有機結合。三是建立事前預防、事中控制、事后監督的“三統一”跟蹤審計監督體系。前移審計“關口”,加強項目的前期準備、實施過程、預算執行和決算等重要環節的審計,及時發現和糾正問題,發揮審計監督的“預警”作用。四是樹立“人才強審”的理念。搞好全過程審計人才的培養教育,建立人才成長的激勵機制,適當引進工程技術、電腦、法律等短缺的復合型審計人才,全面提高審計隊伍的綜合素質,促進建設項目跟蹤審計事業健康發展。
(作者單位:江西中審會
計師事務所有限公司)
