
自20世紀70年代開始,西方社會逐漸興起了新公共行政管理運動,各國開始采用一種追求效率的預算管理方式,要求預算過程充分利用關于政府活動產出與成果的數量化信息,把財政資金分配和政府部門的績效更緊密的結合起來,“為結果而預算”。在國際一級,即聯合國,預算編制方法同樣受到各國做法的影響,逐漸改變了傳統預算只注重“投入”的管理,強調以“結果導向”來進行預算管理,體現了新公共管理的要求,同時奠定了績效審計的基礎。
筆者有幸于2008年參加了聯合國審計委員會(BOA)對部分組織機構的外部審計,對聯合國的績效預算以及績效審計有了一定了解。本文擬從聯合國預算管理制度的演變談起,分析其績效預算模式的特征及意義,以期為我國績效審計的開展提供可供借鑒的經驗。
一、聯合國預算管理制度的演變
聯合國在1974年以前采用純粹根據投入編制預算的方式。1974年至90年代末,實行按方案編制預算制度(又稱規劃、方案擬定、預算編制、監測和評價方法)。
90年代末至今,實行按成果編制預算制度。
在公共行政管理創新的背景下,經方案、協調委員會與行政和預算問題咨詢委員會多次討論與協調,聯合國秘書長在第五十一屆大會提出的改革方案中,述及聯合國將實行按成果編制預算(RBB)的制度,其目的在于加強現行的規劃、方案擬定、預算編制、監測和評價方法。
按成果編制預算制度下,方案預算按照一套事先確定的目標和預期成果來制定;預期成果為所需資源投入的依據,同時資源投入根據實現預期成果所需的產出確定,并且與產出掛鉤;由客觀業績指標衡量實際成果的情況。
與以往的預算編制方法相比較,按成果編制預算突出了兩項基礎,即制定方案預算的邏輯框架;注重成果的問責制。
(按成果編制預算制與績效預算為同一概念,以下均統一稱為績效預算)。
二、聯合國績效預算制的兩項基礎及其對績效審計的意義
績效審計和績效預算都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的。從最高審計機關國家組織關于績效審計的定義(績效審計是一種對被審計單位履行其職責過程中使用資源的經濟、效率和效果方面的審計)可以看出績效審計的特征:一是強調對資源使用的經濟、效率和效果三方面的審計;二是對被審計單位履行職責過程的審計。這些特征與聯合國績效預算所突出的兩項基礎共同體現了新公共管理對政府績效和責任的高度關注,兩者的重要性都在于促進政府加強責任、改進管理、提高效率,一定程度上,績效預算奠定了績效審計的基礎。
(一)邏輯框架的運用使績效預算過程更系統、更連續、更透明,構建了績效審計的基本框架。
聯合國績效預算制中運用的邏輯框架是一種概念工具,其目的是在一個連貫和相互聯系的結構中涵蓋預算的各組成部分,使每個部分之間具備一定的因果關系。具體而言,框架包括目標、預期成果、產出和投入。從上往下看,框架層次顯示出每個組成部分的實現需要哪些必要條件(即如果要實現目標,則需實現預期成果;要實現預期成果,則需提供具體的產出等);從下往上看,框架層次顯示出如果該組成部分已經實現,情況將如何(即如果投入所需資源,則能提供具體產出;如果提供產出,則能實現預期成果等)。
邏輯框架除了緊密聯系各要素,還包括了業績指標,將其作為衡量預期成果是否實現的尺度。業績指標與預期成績之間的直接聯系是轉向按成果編制方案預算制度的一項重要因素。同時,邏輯框架設計過程中還列入了重大外部因素,在預算周期開始時即予以充分考慮,從而顯示方案設計的透明度,確保管理人員只為其可控的成果負責。
圖1 預算流程圖
上圖顯示了整個績效預算系統、連續地反映從投入控制到結果評價的過程;同時,也勾勒出績效審計的基本框架,即對資源使用的經濟性、效率性和效果性進行審計。
(二)注重問責制,在組織內推行績效管理,為績效審計提供可操作平臺。
績效預算是為了達到預期成果、實現組織目標所開展的規劃過程。為了更為有效的發揮其計劃、管理、控制的功能,聯合國對預算框架各要素的計量做出改進,突出了問責制以及相應的授權。同時,聯合國內部監督事務廳明確要“把績效預算制度提高一個層次”,即在組織內部通過績效預算帶動績效管理制度的有效實施。
為此,聯合國制定了績效管理基準框架,首先即強調組織內主要當事方的責任,提出符合SMART(具體、可計量、可實現、相關、有時限)的目標和授權。同時,將組織的目標、宗旨和產出逐級落實到較低層次的工作計劃、直至個人工作計劃中。在這個總體戰略演繹分解的以及員工行為聚焦戰略的互動選擇過程中,各管理層級間實行訂立權責契約的“合同管理”方式,明確雙方的職責與權力,并通過業績考核制度(PAS)確保問責制的有效實施。
顯然,在績效管理環境下,績效管理過程中的績效目標、績效協議、績效預算、績效指標等就成為績效審計的重要績效評價依據,為績效審計提供可操作平臺,使績效審計作為績效管理中的一個重要環節,發揮監督評價的作用成為可能。
三、借鑒國際組織經驗,推動我國績效審計的發展
自1997年聯合國大會確定實行績效預算(RBB)以來,各組織機構在預算管理中均采用了績效預算(RBB)模式,同時不斷完善績效管理(RBM)。聯合國內部監督事務廳(OIOS)每年通過對各級組織各項管理的風險評估,確定重點管理事項進行績效審計,其中,2007年7月1日至2008年6月30日期間就執行了305次審計監督,提出了1755項改善內部控制、問責制和組織效率效果等方面的建議。同時,聯合國審計委員會(BOA)的外部審計報告80%以上的篇幅也是聚焦于各項管理事項的經濟性、效率性和效果性。
從國際組織的經驗看來,績效預算、績效管理和績效審計的發展完善是一個相互作用、循序漸進的過程。建立以績效為中心、突出績效管理的預算制度,將為績效審計提供良好的環境,同時,績效審計的開展也對預算管理體制改革起到積極的推動作用。
(一)推動國家財政預算管理體制改革,加強政府績效管理。
我國自1998年提出建立公共財政以來,預算管理制度改革從部門預算、國庫集中收付到政府集中采購、政府收支分類改革,都取得了一定成效,但是改革仍然處于從傳統管理方式向現代管理制度過渡和轉化的階段,實踐中仍然存在財政運行成本高、財政支出效率及效益低下等問題。
在新公共管理趨勢下,我們要以建設“效率政府、責任政府”為目標,引入以績效為中心的公共預算改革理念,努力推進績效預算管理,從根本上扭轉預算管理重分配、輕績效的傾向;同時,建立政府公共支出績效考評機制,強調公共管理中的目標與結果及結果有效性的關系,將政府戰略規劃與績效管理過程結合起來,形成一種結果導向的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。
(二)構建績效審計評價框架,建立公共支出績效評價指標體系。
績效評價指標的選擇是績效評價、績效預算以及績效審計的關鍵環節,是績效審計操作流程中的基準和起點,其重要性不言而喻。黨的十六屆三中全會上通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決議》也明確提出了“建立預算績效評價體系”等目標。
實踐中,我們可以借鑒平衡記分卡以及政府績效評估指標體系(國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組于2004年提出)的設計理念,在邏輯分析的基礎上,構建公共機構績效審計評價框架,從財政資金使用“3E”層面、客戶服務層面、內部控制層面、可持續發展層面等四個層面對績效進行系統的評價;同時,充分運用部門及專家的力量,在高度的信息公開和公眾參與前提下,逐步建立與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以實行績效預算為目標的科學、規范的公共支出績效評價指標體系。
(三)明確績效審計的戰略地位,積極應對績效審計的挑戰。
新公共管理的核心特征即為對政府績效和責任的高度關注,在這一趨勢下,國家審計的工作重心必然要從傳統的財政財務合規性審計向現代績效審計的轉移。《審計署2008年至2012年審計工作規劃》中也明確指出,全面推進績效審計,促進轉變經濟發展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性,促進建設資源節約型和環境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。
因此,我們應不斷強壯肌體,學習借鑒先進的審計技術方法,拓展審計思路,樹立突出管理績效分析和公共支出效益剖析的審計理念,積極應對績效審計帶來的挑戰??冃徲嫲l展戰略的實施,為公共財政體制的健全、國家審計制度與實務的創新提供了前所未有的發展機遇。