【摘要】 高等學校內部審計起步于上世紀八十年代中期,幾經沉浮,走過了設立、撤并、再設立的曲折道路。近年來,伴隨著審計環境的變化,高校內部審計工作已經走上了良性發展的軌道,同時也走到了一個面臨進一步提升的境地。本文借鑒審計免疫系統論就高校內部審計工作的相關問題進行探討。
【關鍵詞】 高等學校;內部審計;免疫系統論;審計資源;
一、審計免疫系統綜論
2008年3月在南京審計學院召開的中國審計學會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上,劉家義審計長首次全面系統地闡述了“現代國家審計是經濟社會運行的免疫系統”的理論。該理論客觀總結了新中國審計事業25年的發展歷程,科學凝練了國內外審計理論的研究成果,系統探究和深入思考了我國國家審計方面的一些重大問題,對國家審計在經濟社會中所扮演的角色提出了全新的詮釋,是審計理論研究的重大突破和創新,是我國審計理論發展的重要里程碑。該理論基點是國家審計,對內部審計工作具有同樣指導意義。
(一)科學發展觀在審計領域的實踐
現階段的審計工作必須以科學發展觀為靈魂和指南,用科學發展觀的思想、世界觀和方法論,認識、探尋審計工作規律和把握審計的本質。在科學發展觀的指導下,從根本上解決什么是審計、為什么要審計、為誰審計、靠誰審計和怎樣審計等一系列問題。
(二)對審計客觀環境變化的理性認知
改革開放30年來,我國的政治、社會、經濟等環境發生了深刻變化。作為國家這個大肌體當中的一個特殊系統,審計工作必須服從這一變化。免疫系統論的提出,充分說明了審計體系對自身所處環境的準確判斷,也就是對“位”的判斷,然后才能談得上“為”的問題。
(三)對審計本質認識的深化
從經濟社會發展與審計發展的內在聯系分析,從馬克思主義國家學說的研究來看,審計本質上是一個國家經濟社會運行的免疫系統。審計由“經濟衛士”到“看門狗”,再到“免疫系統”,是對國家審計本質認知的與時俱進。從而看出,人性化、民主化儼然成為一種現實和趨勢,經濟監督的本質被升華。
(四)揭示了審計功能的演進
審計工作過去一向自認為經濟衛士、高層次監督,但具體的功能表現以事后監督、靜態監督為主。隨著有中國特色社會主義市場經濟建設的深入,社會經濟活動的總量、形態、復雜性均發生了深刻變化,審計客體、審計對象以及審計環境與改革開放之初相比,不可同日而語。“免疫系統”的功能,更加強調審計由單純的事后審計向全過程審計的演進,強調由相對靜態的審計向動態審計的演進,強調審計的預警和防護的功能,更加強調審計的建設性。
二、審計免疫系統論對高校內審機構建設的啟示
(一)由外生性向內生性轉變
從我省高校內部審計機構的建設情況來看,在省教育廳的大力推進和支持下,呈現良好的發展勢頭,目前明顯表現出由量變到質變的狀態。自1985年以來的20年中,高校內部審計機構的設置帶有明顯的外生性,即依靠外部強制力量產生。2005年以來,這個情況有了轉變,高校由于擴招帶來的大規模基本建設急需內部審計工作的支持。而這個需求背后隱藏的,是高校管理系統的自我完善動機。從領導責任角度看,高校領導層需要審計協助及時排除風險;從資金管理角度,學校領導需要審計的決策信息;從提高資金使用效益的角度,高校領導層需要一個可以信賴的客觀評價。基于審計免疫系統論來看,在新的歷史階段高校審計機構的建設實現從外生性向內生性轉變,是有理論基礎的。
(二)實現嵌入
內部審計機構的設立并不意味著內審機構建設就取得了成功,這只是個起點。判斷內部審計機構建設成功的標志,應該是該機構是否能夠有機地融入所在組織的整個管理體系,成為其有機的組成部分。高校內部審計機構早期由于外生性特征明顯,一度與相關職能單位不能協調,例如與財務部門就開展預算執行審計的爭執,基建或者后勤部門的抗拒,甚至得不到學校領導的重視和支持。種種表現,都說明了內部審計部門未能實現系統的嵌入。免疫系統論為我們提出了一個方向性的指導,內部審計機構必須努力完成系統嵌入工作,在最短的時間里,以最溫和的方式協調部門之間的關系、理順工作程序,建立與學校領導高層的互動關系。
(三)定位的影響
內部審計機構的定位問題影響其工作取向和工作方式的選擇。根據高校的實際情況,內部審計機構的定位問題,從形式上來看,存在從屬行政系統還是從屬黨委系統之爭;從工作取向來看,存在監督和服務如何調和的問題。基于“免疫系統”論來理解,內部審計機構如果定位于高校管理的免疫系統,從屬于哪個系統就顯得不重要了,關鍵是監督和服務的調和問題。鑒于內部審計機構的管理跨度較小,一旦產生矛盾會表現得更為激烈,應當淡化過于明顯的監督或服務形象,采取相對“模糊”的工作定位策略,強調“獨立”可能是一個更為明智的選擇。
三、審計免疫系統論對高校內部審計隊伍建設的啟示
(一)審計人員素質的要求
免疫系統論給內部審計人員一個重要的信息,就是審計人員綜合素質需要進一步提升。在審計實踐中,日益感到內部審計工作的內容趨向多樣化,過于“專”的審計人員時常有力不從心的感覺。如一名只精于財務專業的審計人員在遇到基本建設項目審核感到茫然。或者當學校基本建設業務日趨減少的時候,專業工程人員就會感到“下崗”的威脅。因此,審計人員的素質必須是綜合的,一專多能的提法永遠不會過時。除了必備的專業素質以外,與人溝通的能力、團結協作的能力、適應新業務的能力等等都必須提高。
(二)善于改造審計環境
內部審計人員要有主動改造審計環境,創造審計環境的勇氣和動機。高校內部審計人員會遇到領導不夠重視、資金不充裕、群眾不理解、手段不先進、同事有排斥、自身素質低等問題,審計人員不但要面對這些問題,更重要的是通過審計活動來改造審計環境。首先是提高審計質量,有了過硬的審計產品,有成績取得組織內部的廣泛信任。其次是擺正位置,把監督的實質融入服務的行為,樹立獨立的形象,和審計部門一同“嵌入”學校這個大環境。找準著眼點,樹立全局觀、大局觀,從學校的高度處理審計工作過程中遇到的問題,體現出內部審計工作的價值。
(三)善于利用審計資源
審計資源不足是內部審計工作經常遇到的一個問題,高校內審也不例外,具體表現在審計人力、信息、手段等多個方面。免疫系統發揮作用,也是依靠調動其他系統多方面的資源實現的。內部審計人員可以通過創造性地工作,挖掘、利用潛在的審計資源。在解決人員不足問題方面,可以通過組織內部相關部門人員、臨時外聘等途徑解決;如果現有審計人員能力不足,可以借助中介機構、兄弟院校;加強審計信息化建設,積累信息,拓展獲取信息的渠道,節省時間,可以有效調動審計資源。創造性地利用審計資源開展工作,將為內部審計工作不斷拓展審計空間。
四、免疫系統論對高校內部審計業務的啟示
(一)加強風險管理觀念的實踐
防范風險將成為高校內部審計業務發展方向,是免疫系統論帶給內部審計工作的一個重要啟示。經過30年改革開放的洗禮,高校內部民主、法制、運行機制等方面的建設都有長足進步。內部審計關注問題也日趨復雜,最重要的是我們必須把學校的工作放到市場這個大背景之下去考慮。近十年來,“風險管理”問題成為社會方方面面都關注的問題,近在眼前的教訓就有金融危機。高校管理也是存在種種風險的,如近年來困擾不少高校的銀行貸款問題,校辦企業帶給高校的經營風險問題,還有科研項目轉化過程中的風險問題、科研資金的管理風險問題。目前高校在基建資金管理方面,正在逐步實行全過程跟蹤審計,就是風險管理的實踐。
(二)關注內部控制的效率和效果
在理論研究領域,有人認為將來的審計模式是風險管理模式,內部控制的地位會退居其次。基于實踐,筆者認為這是個誤會,進行風險管理不是拋棄內部控制,而是更為依賴內部控制。不論過去、現在、還是將來,任何組織都必然存在內部控制,高校更不例外。不同的是,內部審計過去主要關注內部控制的建立、健全,雖然也關注有效性,但是對有效性內涵、外延的理解相對有限。做好風險管理、控制工作,要依賴建立、健全的制度,關注、提高內部控制的效率和效果應當成為內部控制的主要任務。只有如此,才能發揮免疫系統的應有功能。
(三)為大學治理發揮作用
大學治理的說法是從公司治理領域移植或延伸而來,它是大學各治理實體的權責劃分及其在運作過程中相互關系的安排。大學治理涉及一系列問題,例如大學決策權和控制權的分配,權力制衡、績效考核制度和激勵機制的設計等。總體來說,可歸納為大學的外部治理和內部治理兩方面的問題,即大學與政府、社會的關系;大學黨委領導下的校長負責制及校院系三級規范運轉問題。大學內部治理是個典型的系統自我優化過程,具有免疫系統功能的內部審計扮演什么角色、發揮什么作用,是我們必須考慮的問題。
建設性與批判性的調和。內部審計應當將建設性作為工作目的,批判性則是達到目的的必經之路。內部審計不能沒有批判性,否則會被認為沒有力度、沒有作用,因此要直面矛盾而不是回避。但是不能因此停留在批判性上面,否則內部審計工作的本色就會被掩蓋。
宏觀與微觀的考慮。溫家寶總理曾要求:我們的審計工作,要給老百姓一個負責任的交代。由此聯想到前幾年在政府高層頻頻刮起的“審計風暴”,來勢洶洶,成績裴然,但風暴過后,依舊風平浪靜。個別部門的個別問題,往往是屢犯屢查,屢查屢犯,周而復始,無休無止,既加大了審計成本,又損害了政府的形象,尤其是失去了人民群眾的信任,使政府在群眾中的公信力大打折扣。從大學內部治理的角度來看,內部審計工作要將觸角伸到各個方面,實際是要求具有相對宏觀的視角,結合外部、內部因素來發現問題、分析問題、認定問題。每一個問題最終還是需要一個落腳點的,即結合大學內部實際情況來解決問題,內部審計的建議不但要合理,還要合情。
開放性的考慮。依法治校的口號已經得到普遍認可,但顯得過于生硬和空泛,究其原因,就是忽視了這是一個過程而不是一種狀態。內部審計應當義不容辭地承擔起推動這一過程的重任,把依法治校內在的民主治校、和諧治校、人性治校的觀念逐步灌輸到學校管理的運行系統當中。高校通過推行審計結果公開制度,提高審計工作質量和透明度,擴大審計成果公開范圍,增強審計監督效果,建立社會監督、輿論監督機制,充分發揮審計監督作用。●
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