【摘要】 建立有效的政府績效評價體系,提高政府執政效能,是理論界與實務界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發達國家政府績效評價與我國績效評價現狀的基礎上,提出建立和完善我國政府績效評價體系的幾點啟示。
【關鍵詞】 政府績效評價;中外比較;啟示
作為政府部門,落實科學發展觀的首要任務就是要轉變執政理念,探索科學執政模式,提高執政效能。建立和完善政府績效評價體系是提高政府執政效能的重要途徑。
一、政府績效評價的基本概念和要素
政府績效評價是指運用科學的標準、程序和方法評定政府履行職能活動中的業績、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級及職能的繁雜,決定了政府績效評價的標準和主體呈現多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內容差異多大,政府績效評價所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個方面:
一是評價依據,這是政府績效評價工作的基礎。隨著現代社會的發展,建立法制國家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護國家秩序、管理社會經濟、行使公共權力的過程中,已經從要求走向需求。二是評價主體,這是評價是否客觀公正的主導因素。對評價主體的基本要求是公正、客觀、專業、權威。由于政府職能的差異性不僅表現在管理層面還有技術層面、政治層面,這就決定了對政府績效進行評價的主體的復雜性。因此,實踐中通常會把績效評價的組織者與具體的評價主體相分離,使前者更加注重評價政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術層面的具體操作。三是評價指標,這是評價工作的核心,決定著評價工作的深度和水平。指標制定的難點在于如何實現科學性與可實現性、完整性與專業性、真實性與公平性,共性與個性的平衡統一。評價指標的設計是隨著評價工作的縱深推進而漸進發展的。在以結果為導向的績效評價體系中,評價指標起到了一個標桿和指南的作用。四是評價標準,這是評價工作的基本法碼,決定著評價原則的實現程度。確定評價標準的關鍵是公平性和認可度,標準可以是行業標準、歷史標準、經驗標準,可以是全國標準、地區標準,無論如何劃分,其在同一類別內的應用必須是統一而連續的,并具有一定公信力。標準可以隨著社會的進步、經濟的發展、整體環境的改變等做出統一調整,但不可以就任何單一個體而改動;可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評價方法,這是評價工作的實現手段,決定著評價工作本身的績效。評價方法應由評價的范圍和內容來確定,比較常用的有目標預定與實施效果比較法、因素量化法等9種,由于評價對象和評價環境的復雜性,很難找到哪一種方法是最優的,我們只能選取較優的方案或組合式評價方法。六是評價結果運用,這是評價的最終目的,決定著評價工作的成敗。結果運用中最重要的是它的嚴肅性和權威性,無論是作為政府執政行為的考核依據還是項目預算安排的基礎,結果的運用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評價工作的持續性。
二、國外績效評價的實踐
績效評價實踐始于二戰后的西方發達國家,盛行于20世紀80年代新公共管理運動的興起。它是政府自我內部管理的一場革命。戰后財政困窘及經濟上的壓力、市場經濟的競爭和發展等成為這場革命的主要動力,而信息科技的進步和新公共管理理論的發展為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。
(一)英國的政府績效評價
英國國家審計制度是政府績效評價萌芽的基礎,其評價工作是伴隨著財政預算管理的改革而不斷演進發展的。
19世紀中葉,英國初步建立起國家審計制度,重點是審查國庫支出合法合規性,監督政府收支活動。20世紀20—30年代,傳統的國家審計逐步被績效審計所代替,即除了對政府支出合法合規性審計之外,開始對支出項目的效率和效果進行審查和評價。二戰后,監管的重點轉移到績效評價上來,并逐步擴大到公共財政的各個領域。到20世紀70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導向”的“經驗式調查”,目標是創造一個少花錢多辦事的政府,并堅持結果控制、簡化程序、注重績效。 從法律依據來看,英國較為健全的法律體系,為政府績效評價的發展注入了強大生命力。1982年《財務管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規范了政府支出從提出目標到達到目標所需成本以及如何對結果和效果進行評價的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標志著英國政府績效評價的規范化。從評價主體來看,英國政府的績效評價工作受公共服務和公共支出內閣委員會(PSX)指導和監督,主要由政府各部門進行自我評價。有些部門自評時會聘請一些專家或中介機構參與。從結果運用來看,政府績效評價是調整政府長期經濟目標和計劃的依據,各政府部門要根據每年的秋季報告對其三年的滾動計劃進行相應調整;是財政制定部門預算的依據;是國會和內閣對政府行政責任制落實的重要依據。
(二)美國的政府績效評價
美國政府績效評價同樣是伴隨著政府預算管理的改革而發展起來的。早在1951年,美國聯邦政府預算中第一次明確使用了“績效預算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯邦政府生產率測定方案》,對績效評價的系統化、規范化開展做出明確規范。1976年,美國科羅拉多州通過了《日落法》,規定政府的計劃和規章都要規定一個執行日期,從而迫使政府部門定期對它們的活動進行評價。1979年,美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》,標志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。20世紀90年代美國預算改革再次回歸績效預算,并增加了以結果為導向的新內涵,被稱為“新績效預算”。1993年,美國頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績效制定的法律,其中規定:聯邦政府各部門、各機構在編制預算和提出支出要求時,要制定包括使命陳述和長期目標的五年戰略規劃,制定實現戰略目標的績效管理年度計劃和便于考評的績效指標,定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。
從評價主體來看,美國政府績效評價是由國家會計總署組織實施的,有時授權政府各部門進行自評。國家績效評價委員會負責《政府績效與結果法案》(GPRA)的實施。從結果運用來看,是從節約資金提高政府服務效率,建立政府自我約束能力,培養自我檢討和糾錯能力開始的,目的是通過制度使聯邦各部門負責任地達到項目效果,以提高美國人民對聯邦政府的信心。
(三)澳大利亞的政府績效評價
1983年澳大利亞政府發布的《改革澳大利亞公共服務白皮書》要求政府各部門對每項支出都要做好績效評價計劃,每3~5年對每項支出項目都要進行績效評價,這標志著澳大利亞政府績效評價工作的初步啟動。1999年至2000年財年澳大利亞聯邦政府正式實施公共支出績效考評制度,并將評價的重點從對部門和項目的經濟性和效率性轉到項目的有效性上來,同時把評價的結果與預算相聯系。
從評價主體來看,財政與管理部(Department of Finance and Deregulation)負責組織實施,主要是制定、發布和更新評價原則、指導各部門評價工作并把評價結果提交給各議會的年度報告和部門預算安排中。從結果運用來看,澳大利亞政府會計采用的是權責發生制會計制度,實行財政管理改善計劃與業務評價計劃相結合,將績效評價結果很好地融入預算決策當中,并通過《預算誠實憲章》和《財政管理及問責法案》將財政管理責任問責至各政府機構,從聯邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。
三、我國政府績效評價現狀
我國政府績效評價工作的開展實際上是沿著兩條主線進行的:一是在政府評價層面,圍繞行政體制的改革,主要形式是干部實績考核制度;二是在財政資金評價層面,圍繞預算管理方式的改革,主要形式是財政支出項目績效評價。
(一)政府評價層面
從20世紀80年代開始,政府機構改革把“精簡、統一、效能”作為基本原則,各級政府開展了一系列政府績效評估探索,圍繞著機構職責、干部考核、信息公開分別采取了以下三種不同的考核體系。
1.目標管理責任制。針對官僚主義、辦事拖拉、不講效率等機關作風問題,試行機關工作人員崗位責任制,并在此基礎上,逐步制定和實行了本級政府目標管理責任制,初步實現了政府管理從原則導向向目標成果導向的轉化。
2.黨政領導干部政績考核評價。如果說目標管理責任制考核的是部門、機構整體效能的發揮,干部政績考核則注重的是機關干部個體德能勤績的全面檢測。其評價原則、評價內容、評價指標、評價標準等一直處于動態完善過程之中,而且各地差別較大。3.政府作風民主評議活動。近年來,按照科學發展觀的總體原則,公民和管理服務對象參與對政府工作作風的評價和業績的考核逐步成為促進政府部門工作作風民主化、公開化、規范化,管理方式進一步科學化的外在動力。由于公民參與的廣泛性,許多地方將公民評議作為促進政府加強履行職能力度、提高公共服務效率和質量,以及對領導干部和公務員考核的一種重要形式,并不斷規范化、制度化。
這三種形式雖然在系統性和規范性上有所欠缺,但從形式和內容等方面來講是對我國政府績效評價實踐的有益探索,對樹立政府公信力,改善政府形象,增強政府的凝聚力和執行力都具有積極意義。
(二)財政資金評價層面
2000年,以部門預算為基礎的預算管理體制改革在全國展開,核心是明確各項支出績效目標,建立財政支出績效評價體系。雖然尚處于績效評價的初級階段,但為政府績效評價體系的建立打下了基礎。主要體現在以下幾個方面:
一是制度保障。績效評價方案、工作流程、分析報告等規范性文件的制定,明確了財政支出績效評價的工作原則、基本方法、指標與標準制定、組織管理、工作程序、評價范圍和內容及結果應用,一方面保證了財政支出績效評價工作可以根據我國行政管理模式和財政資金運行特點順利、有序地逐步推開,另一方面也促進了績效評價工作盡快納入法制化、規范化的軌道。二是主體明確。由財政負責績效評價的組織實施,各項目單位或主管部門自評,并適當引進中介機構的評價形式,一方面使財政能更好地履行監督管理的職能,另一方面充分利用項目單位或主管部門專家團隊的力量,使評價工作更符合實際和更便于操作。三是效果明顯。通過對項目預定目標的檢測、考核和對資金運行的追蹤問效,在管理者和執行者中樹立了一種效率意識,這直接影響著決策的科學和依法行政,評價結果在預算安排、政府執政力考核等方面的應用,增強了績效評價工作的權威性,促進了預算約束機制的建立和完善。
四、比較與啟示
比較國內外政府績效評價的實踐,可以看出,盡管各國在評價模式、機構、內容等方面存在差異,但基本的評價程序、原則等是一致的。國外政府績效評價指標與標準的客觀性與可操作性、良好的法律環境等對建立和完善我國政府績效評價體系具有有益的啟示。
啟示一:良好的法律環境是政府績效評價工作順利開展及目標實現的根本保障。法律的制定實際上是在評價過程中建立一種權力保障和責任約束,使得無論是評價組織者、主體、客體還是工作參與者都能在這種保障機制下履行自已的職責和義務,同時保證評價各方在一個平等的基礎上,共同實現政府執政效能的最大化。
啟示二:準確、全面的信息收集和數據庫的建立是政府績效評價工作的基礎。英美等發達國家先進的信息處理技術為評價數據庫的建立提供了支持。我國政府績效評價尚屬起步階段,數據庫的建立應在國民經濟統計及各類政府性報表的基礎上,進一步擴充、完善,如項目的立項決策、績效目標設定、實施過程中的工作量和技術數據、項目決算驗收數據等。當然,從數據的收集到數據庫的整理建立,再到數據庫的分析利用是一個循序漸進的過程,需要穩步推進。
啟示三:評價結果的客觀性、公開性是確保政府績效評價權威性的關鍵。財政資金管理體制的改革,部門預算的進一步透明、細化,為績效評價的公開性創造了條件。將評價結果一方面按照部門預算的要求反饋給資源配置和決策部門,為計劃與預算的調整及下一期計劃的制定提供依據,另一方面將評價結果向社會公開,以實現公眾作為信息使用者、公共支出決策參與者、政府執政監督者的權力。當然,從項目立項、預算、績效目標制定到評價結果的公開化,不僅涉及到政府工作程序與方式方法的改進,更重要的是首先實現政府工作理念的全面更新。●
【主要參考文獻】
[1] 財政部會計準則委員會.政府績效評價與政府會計.
[2] 財政部財政科學研究所《績效預算》課題組.美國政府績效評價體系.
[3] 廣東省財政廳.關于美國加拿大績效預算考察情況的報告. 粵財辦[2005]13號.
