在當前我國的經濟體制中,國有骨干企業的經營狀況對國民經濟的發展起到舉足輕重的作用,同時這些國有企業改組、改制,形成大量上市公司,固有資產安全值得關注。國家審計機關應該適應形勢的發展,充分發揮企業審計的作用,有效促進企業健康持續發展,筆者就企業審計模式提出一些看法。
一、“免疫系統”論賦予企業審計新的內涵
對于國家審計功能的認識,我們以往強調的是審計對經濟活動所發揮的監察督導功能,即所謂的“經濟衛士”或“看門狗”。劉家義審計長提出審計是國家經濟社會運行的“免疫系統”,“免疫系統”論拓展了審計工作的外延,賦予了國家審計新的內涵。“免疫系統”論將審計范圍由經濟活動運行擴展到經濟社會運行,將審計功能由監督經濟活動運行發展到保障國家經濟社會運行,將審計作用從被動的守門、看門轉變為積極主動的免疫。國家審計的本質不僅僅是對國有資金的監管、看護、守衛,更重要的是要發揮警示、預警、防范、抵御和建設的作用;不僅僅是守門,更重要的是從根本上維護經濟社會的安全運行,維護和保障人民的利益。
在我國,固有及固有控股企業的持續健康發展,對于國民經濟運行安全具有巨大的經濟意義和政治意義,是維護國家經濟安全的基礎。根據國有企業改革和發展的需要,企業審計應充分發揮預防、揭露和抵御等三大免疫系統功能,一是有責任更早地感受到風險,有責任更準確的發現問題,提前采取防范風險的措施,大限度地幫助企業提高效益和減少損失,維護國家利益;二是嚴肅查處違法、違規、違紀行為,揭露弄虛作假、損失浪費行為,關注企業社會責任履行情況,維護國有企業安全、穩定;三是督促企業整改落實審計查出的問題,提出完善制度和規范管理的建議,促進企業深化改革、推進企業可持續發展。
二、企業審計發揮免疫作用促進企業發展的幾個方面
《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出,以維護中央國有及國有資本占控股地位的企業固有資產安全完整,促進可持續發展為目標,按照“把握總體、揭露隱患、服務發展”的審計思路,監督國有資產安全,揭露重大違法違規問題,促進確保國有資產保值增值和企業的可持續發展。結合五年審計規劃的要求,企業審計實踐中應注重從下幾個方面發揮免疫功能。
(一)關注企業創造效益影響固有資產保值增值問題。固有企業是固有經濟的骨干力量,是社會財富的直接創造者,經濟效益的高低、固有資產保值增值直接關系到國有經濟的發展和人民群眾的根本利益。如調查電信行業緊緊抓住資源利用這一電信業國有資產保值增值的關鍵所在,關注各大電信公司重復投資、多頭建設,造成資源利用率低下、抑制電信行業利潤水平增長的問題。通過深入調研分析,挖掘出問題根源所在并建議各大電信公司建立公平有效的互聯互通機制,充分利用網絡資源,規范市場競爭,促進電信行業提高經濟效益,確保國有資產保值增值。
(二)關注企業領域中涉及的國家經濟安全問題。國有企業領導域中由于宏觀體制機制不完善、國際市場變化、企業經營管理不善等原因,存在一些影響國家經濟安全問題。固有企業審計不僅要維護固有資產的安全完整,同樣也要在民生、金融、信息等方面發揮免疫作用。如國際金融危機以來,個別大型國有企業海外金融衍生品業務產生巨額虧損,暴露出國有企業金融衍生品投資管理比較混亂,存在重大投資風險問題。審計對固有企業從事高風險金融衍生品業務從投資決策、風險管控、追究責任等方面提出審計建議,督促企業建立有效的風險防范機制,不斷提高應對外來經濟威脅的防御能力,確保國家經濟安全。
(三)關于企業經營發展中的重大風險和隱患。近年來,國有企業不斷強化管理、創新產品,尋求新的經濟增長點,但也存在投資方向失誤、經濟效益低下等帶來的投資和經營風險。審計應更多地從企業發展目標和戰略角度,檢查和評價企業的經營管理活動,查找隱患,尋求解決辦法。如調查電信企業投入巨額資金大力開展小靈通電話業務,雖在一定時期內為彌補固定電話收入的流失起到了重要作用,但受移動業務單向收費和資費下調的影響,該業務逐漸陷入困境。審計建議信息產業部認真研究企業的經營風險,制定相關政策約束盲目擴大發展小靈通電話的投資行為,促進企業及時調整產生結構,增強核心競爭力,保持健康可持續發展。
(四)關注重大違法違規行為強化權力監督。從目前來看,固有企業領域內還存在著一些企業管理不善、違規決策或決策失誤導致國有資產流失及損失浪費的問題,以及一些重大違法違規問題及經濟犯罪案件,危及國有企業的生產和發展。企業審計在促進國有資產保值增值的同時,應力于揭露和處理重大違法違規行為,強化對權力運行的制約和監督,規范管理行為。審計查處問題之余對案件加以剖析,提出健全內部監督管理機制,強化權力制約等建議,切實促進企業加強管理。
(五)關注宏觀制度、體制和機制中存在的問題和風險。審計作為國家一項重要制度,不僅要在微觀層面發揮作用,更應在宏觀方面發揮作用。企業審計同樣要以微觀審計為基礎,著眼宏觀,服務全局,及時發現和揭示影響經濟社會運行的風險的問題,并為國家高層提出決策建議。如調查鹽業體制管理中的政企不分、計劃執行管理混亂缺乏監督、食鹽銷售回扣、工業用鹽管理混亂等問題,建議國家有關部門制訂食鹽管理措施并研究修訂《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》等法律法規,理順國家鹽業管理體制,促進食鹽專營政策貫徹落實。
三、促進企業發展需要轉變新的企業審計模式
(一)審計關口前移,加強事中、事前審計。當前,審計部門對企業的審計主要實施事后審計模式,包括財務收支審計和經濟責任審計。應該肯定,事后審計在摸清家底、查錯糾弊等方面有著不可替代的作用,但摸家底、揭問題不是審計的最終目的。企業審計的總體思路應該以審計為手段,促使企業管理水平的提高、經濟實力的增強。要從源頭上、制度上防止企業盲目決策、違法亂紀以及管理水平低下等現象的產生,企業審計就要把審計關口向前移,加強事中、事前的審計監督,建立長效審計模式。
(二)改進工作方式,注重審計時效。
一是建立信息互通機制,增強主動性。要加強事中、事前的監督,就必須在企業與審計部門之間建立一種日常聯系機制,做到會計信息共享,并指定審計人員對口聯系若干重點企業,聯系機制力求持續性、務實性,杜絕形式主義。變過去的“要我審”為“我要審”。
二是突出重點,搞好服務。由于各方面的局限,審計部門對企業日常監督不可能面面俱到,審計工作重點應該是促使企業建立健全法人治理結構、內部控制制度、科技創新制度和重大決策程序,重點是對制度與程序的執行情況的監督。使企業日常經營管理行為制度化、規范化,重大經營決策科學化、民主化。通過日常審計,把一些苗頭性的、傾向性的不利于企業發展的問題消滅在萌芽狀態之中,做到防患于未然。
三是積極參與市場經濟環境建設。企業的生存和發展與外部經營環境息息相關,作好信息反映工作,把企業存在的問題和管理經驗及時報告給政府決策部門,為政府宏觀決策提供真實、翔實的依據。
(三)全面落實審計考核指標。考核指標是衡量審計工作成績的標準。對考核標準的落實與評價直接影響到審計成績的價值取向。目前企業審計結果落實的比較好的指標有:糾正違規金額、查出損失浪費金額、發現大案要案線索數量、移送案件數量。這些指標主要考核“查錯糾弊”這一審計職能完成的好壞,而對于促進增收節支金額、提出被采納的建議條數等預防性指標則往往被忽視,這不利于審計部門加強“促發展”的力度。建議審計部門在全面落實考核指標的同時,可以在促進企業發展考核指標上作一些探索,如增加“定期提供企業經濟運行審計報告”、“防止決策失誤挽回的損失金額”等指標。
